II SAB/Gd 75/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013r., w Gdańsku, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W., S. P., W. P. i Z. S. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej remontu dróg postanawia odrzucić skargę. M. W., S. P., W. P. i Z. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Gminy w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej remontu dróg. Jako podstawę prawną wniesionej skargi skarżący wskazali art. 101a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc że Rada Gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, czym w rażący sposób narusza prawa osób trzecich. Natomiast wskazany przepis p.p.s.a. dopuszcza możliwość rozszerzenia zakresu kontroli WSA, gdy stanowią tak ustawy szczególne. Taką ustawą jest, jak podniesiono ustawa o samorządzie gminnym. Jednocześnie skarżący wnieśli o nakazanie przez Sąd organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący dwoma pismami z dnia 23 marca 2012r. wezwali Radę Gminy do podjęcia uchwał dotyczących niezwłocznego naprawienia na koszt Gminy wszystkich dróg gminnych. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, jak również nie podjęła żadnych kroków, w tym na sesji Rady w dniu 18 maja 2012r., aby podjąć działania prawotwórcze, mimo pełnej świadomości, że zwłoka w tym zakresie może skutkować ponownym zalewaniem gruntów rolnych w G., do którego dochodzi od ponad czterech lat. Podniesiono, że dokonane w dniu 14 maja 2012r. odkrywki potwierdziły znany fakt, występowania sieci melioracyjnej zdewastowanej w wyniku powstawania na gruntach rolnych w G. dwóch osiedli mieszkaniowych oraz doprowadzania do nich sieci wodociągowej i sanitarnej. Pismem z dnia 15 czerwca 2012r. Rada, bezskutecznie, została wezwana do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podnieśli, że Rada Gminy od wielu miesięcy pozostaje w bezczynności, mimo pełnej świadomości ogromnego ryzyka ponownego wystąpienia podtopień, co stanowi świadome działanie na szkodę interesu prywatnego, gdyż skutkuje ponownym zalewaniem gruntów, do którego doszło już w pierwszej połowie lipca 2012r. Podniesiono, że niewykonywanie zadań nałożonych na gminę wpływa negatywnie na położenie rolników, narusza ich interes prawny do swobodnego korzystania i użytkowania nieruchomości rolnych. Uprawnienia rolników zostały ograniczone do samego posiadania gruntów, gdyż ich racjonalne użytkowanie jest niemożliwe. Podniesiono brak dojazdów do gospodarstw skarżących, do którego doszło w wyniku całkowitej dewastacji dróg gminnych, dopuszczonej przez władze gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc że w toku są postępowania administracyjne dotyczące zalewania gruntów rolnych, w tym postępowanie dotyczące zalewania gruntów skarżącej M. W. Prowadzone postępowania wymagają wiadomości specjalnych z wielu dziedzin, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Jednocześnie organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego zalewania gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270, zm.) stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dokonując oceny wniesionej przez skarżących skargi po kątem zakresu kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że żądanie wykonania naprawy wszystkich dróg gminnych w G. nie należy do żadnej kategorii spraw opisanych w art. 3 § 2. W szczególności nie stanowi ono przewidzianego w art. 3 § 2 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego nie statuują bowiem uprawnienia skarżącego do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do naprawienia wszystkich dróg gminnych ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji ww. obowiązku. Podstawy wniesienia skargi nie stanowi powołany w skardze art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sądową kontrolę aktów jednostek samorządu terytorialnego reguluje przepis art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w ust. 1 stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast bezczynność organu gminy reguluje powoływany przez skarżących przepis art. 101a ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przepis art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis art. 101a przewiduje możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Skarga na bezczynność organów gminy może dotyczyć działalności uchwałodawczej gminy w zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie oraz skargi na bezczynność wójta w przypadkach gdy przepisy prawa nakładają na wójta obowiązek wydania zarządzenia. Jak wynika z powyższego, wniesienie tej szczególnej skargi na bezczynność organu gminy w zakresie działalności uchwałodawczej, w trybie i na zasadach określonych w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, może dotyczyć wyłącznie czynności nakazanych prawem, w takim zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na organ obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powołana przez skarżących ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zadania własne gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakres, którego wchodzą między innymi sprawy dotyczące gminnych dróg i ulic, stanowi jedynie ogólne ramy kierunkowe działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów administracji każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione w art. 7 zadania mają charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców, w tym o konieczności budowy czy też modernizacji dróg stanowiących jej własność. Również z przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) nie wynika dla organu gminy i dla gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie budowy lub modernizacji wskazanej drogi gminnej na terenie gminy, natomiast zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie daje skarżącym legitymacji do żądania wydania przez organ wykonawczy gminy uchwały, której powzięcie nie jest nakazane przepisami prawa. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze z uwagi na brak normy prawa materialnego nakładającego na organ obowiązek podjęcia takich czynności. Podkreślenia bowiem wymaga ponownie, że czynności, o jakich mowa w art. 101a, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym. Nadto należy zauważyć, że w świetle treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zobowiązania Rady Gminy do podjęcia czynności (uchwał) dotyczących niezwłocznego naprawienia wszystkich dróg gminnych, skoro brak jest normy prawa materialnego nakładającego na Radę obowiązek podjęcia takiej uchwały. W świetle powyższego uznać należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej remontu dróg. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 - 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił.