II SAB/Gd 77/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji A na bezczynność Burmistrza w sprawie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 23 maja 2012 r. Redakcja A zwróciła się do Urzędu Miasta K. o udostępnienie do wglądu oraz umożliwienie wykonania kopii za pomocą aparatu fotograficznego projektu umowy dzierżawy gruntu przeznaczonego pod budowę hali targowej przy dawnym dworcu PKS w K.. Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Burmistrz K. poinformował wnioskodawcę, że projekt umowy dzierżawy gruntu przeznaczonego pod budowę hali targowej przy dawnym dworcu PKS w K. jest opracowany na podstawie uchwały nr [...] i nr [...], w której zawarto m.in. przedmiot dzierżawy, czas trwania umowy oraz stawki czynszu. Uchwały te są dostępne na stronie BIP. Wskazano, że projekt umowy, o którą występuje wnioskodawca nie jest ostateczny, jest on wersją roboczą, która zostanie jeszcze poddana modyfikacjom, w związku z tym, że projekt umowy, nie jest ostateczny, nie stanowi on informacji publicznej. W dniu 21 sierpnia 2012 r. Redakcja A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: 1. zobowiązania Burmistrza K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie określonym w ustawie, 2. wymierzenia grzywny Burmistrzowi K. za przewlekłość w załatwianiu sprawy; 3. zobowiązania Burmistrza K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie, 4. zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Burmistrz mylnie przyjął bowiem, że projekt umowy, który był poddawany konsultacjom Rady Miejskiej i który dotyczy sprawy powierzenia majątku gminnego, wbrew literalnym zapisom ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz szerokiemu orzecznictwu sadów administracyjnych nie stanowi informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, albowiem, w jego ocenie, B. K. – redaktor naczelny A, nie miał legitymacji czynnej do złożenia skargi do sądu a uprawnienie to przysługiwało jedynie Panu B. G., który to złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są dokumenty, w tym projekty umów cywilnoprawnych wytworzone przez organy władzy publicznej. Jednakże, w sytuacji, gdy treść projektu była przygotowywana, podlegała z dnia na dzień dynamicznym zmianom utrwalanym i nanoszonym w postaci elektronicznej, nie mogła zostać uznana za informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 a tej ustawy, a więc w sprawach, które mogą być zakończone decyzją lub postanowieniem albo odnoszą się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność może mieć miejsce w sytuacji, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym. Udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też, skarżąca legitymowana jest do wniesienia skargi bezczynność organu administracji publicznej dotyczącą złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy również na art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z treścią którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku bezczynności w sprawie udostępniania informacji publicznej nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia przed złożeniem skargi do sądu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Burmistrz K. nie pozostaje w bezczynności w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca wnioskiem z dnia 23 maja 2012 r. wystąpiła do Burmistrza K. o udostępnienie do wglądu oraz umożliwienie wykonania kopii projektu umowy dzierżawy gruntu przeznaczonego pod budowę hali targowej przy dawnym dworcu PKS w K.. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skargę złożył ten sam podmiot, który wystąpił o udzielenie informacji. Z treści wniosku z dnia 23 maja 2012 r. wynika bowiem, że o udzielenie informacji wystąpił B. G., działając w imieniu A. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie, jak na przykład kserokopia. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniąc funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władze te realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również informacja nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacja publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W świetle przytoczonych powyżej przepisów stwierdzić zatem należy, że opracowany przez organ projekt umowy, dotyczącej gospodarowania mieniem komunalnym stanowi informację publiczną w powyższym rozumieniu, gdyż jego powstanie związane jest z wykonywaniem zadań publicznych organu administracji. Z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z nadesłanych przez organ dokumentów oraz wyjaśnień pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. wynika bowiem, że w czasie gdy został złożony wniosek, projekt umowy był jeszcze opracowywany, była jedynie jego wersja robocza. Projekt umowy w wersji do przekazania do podpisania drugiej stronie nigdy nie powstał. Po konsultacjach w komisjach z radnymi odnośnie treści umowy nie doszło do skonstruowania projektu umowy dzierżawy, a radni postanowili uchylić wcześniej udzielona zgodę na zawarcie umowy dzierżawy. Wstępną propozycją była treść uchwał, w których była zawarta istota umowy. Na podstawie tych uchwał miała być następnie konstruowana treść projektu umowy. Radni wnosili oczekiwania do treści umowy i na tej podstawie dopiero miał być dopiero skonstruowany projekt umowy. Powyższe okoliczności są zgodne z chronologią podejmowania przez Radę uchwał dotyczących umowy dzierżawy. I tak w dniu 28 września 2011 r. została podjęta przez Radę Miejską w K. uchwała w sprawie oddania w dzierżawę nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w K.. Uchwała to została zmieniona przez Radę w dniu 16 listopada 2011 r. Z kolei w dniu 20 czerwca 2012 r. Rada Miejska w K. uchyliła uchwałę z dnia 28 września 2011 r. Wskazać w związku z tym należy, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu nie podlegają tzw. dokumenty robocze. Nadto informacja ma tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 15 i 132). Skoro zatem w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie informacji projektu umowy jeszcze nie było, gdyż był dopiero opracowywany, to nie powstała jeszcze informacja publiczna. Prawidłowe było w takiej sytuacji poinformowanie pismem wnioskodawcy o przyczynach uniemożliwiających udostępnienie niewytworzonej jeszcze przez organ informacji. Co najwyżej można mówić, że organ w tamtym czasie mógł dysponować jakimiś dokumentami roboczymi, co zresztą potwierdza treść udzielonej skarżącej odpowiedzi, zawarta w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. Organ wyraźnie poinformował skarżącą, że dokument taki jest dopiero opracowywany. Skarżąca po otrzymaniu tego pisma nie składała jednakże do organu żadnych innych wniosków. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Ze złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wynika jednakże, aby wniosek ten dotyczył dokumentów wykorzystywanych przez Radę Miejską w K. w trakcie jej posiedzeń. Konkludując, stwierdzić należy, że Burmistrz K. byłby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu. Jednakże Burmistrz K. w niniejszej sprawie nie mógł udzielić skarżącej informacji, która jeszcze nie została wytworzona, a zatem nie był dysponentem informacji publicznej, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. Organ nie pozostaje więc w bezczynności w sprawie z wniosku Redakcji A z dnia 23 maja 2012 r. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.