II SAB/Gd 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Sądu w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu do rozpoznania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności punktu pierwszego i drugiego wniosku skarżącego D. P. z dnia 26 czerwca 2012 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100,- (sto złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Sądu Apelacyjnego o udzielenie drogą elektroniczną informacji publicznej w przedmiocie 1) "pełnych "Informacji o działalności Sądu Apelacyjnego" w roku 2010 i 2011, 2) odpisów wszystkich orzeczeń Sądu Dyscyplinarnego z 2011 r. i 2012 r. po anonimizacji - jednak bez anonimizacji danych sędziów, których poszczególne sprawy dotyczyły, a także 3) informacji z repertoriów i wykazów: SD, ASD, ASDz, ASDo, KD, UD, (UDF) o liczbie spraw, które wpłynęły i które zostały zakończone w 2011 r. w zakresie poszczególnych repertoriów, jak również 4) kopii pism stwierdzających uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (dalej: u.p.s.) oraz postanowień sądów apelacyjnych i okręgowych - jako sądów odwoławczych, zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p.. W odpowiedzi Prezes Sądu Apelacyjnego pismem z 11 lipca 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że sprawozdania dotyczące działalności Sądu Apelacyjnego to dokument Sądu przeznaczony jedynie do użytku wewnętrznego. W odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 2 przesłał odpisy orzeczeń Sądu Apelacyjnego Sądu Dyscyplinarnego zapadłe w latach 2011 -2012 (ASD -5, ASDo-4, ASDz- 3 orzeczenia). Udzielając informacji o wpływie i załatwieniu spraw w 2011 r. podano: SD nie pisano żadnej sprawy, ASD- wpłynęły 4 sprawy, załatwiono 3; ASDz – wpłynęła jedna sprawa, załatwiono 1; ASDo – wpłynęły 2 sprawy załatwiono 2; KD wpłynęły 23 sprawy, zakończono 20; UD, UDF – Sąd Apelacyjny nie prowadzi tego typu repertoriów. Odpowiadając na wniosek w zakresie pkt 4 wskazano, że brak jest ram czasowych w których Prezes Sądu Apelacyjnego miały stwierdzić uchybienie w zakresie sprawności postępowania sądowego. Jednak w latach 2011 – 2012 nie zwracał sędziom Sądu Apelacyjnego uwagi w trybie art. 37 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Odnośnie sędziów sądów okręgowych, jeśliby doszło do zwrócenia uwagi w trybie art. 37 § 4 ustawy o ustroju sądów powszechnych to takie pisma znajdowałyby się w aktach osobowych danego sędziego. Wskazano, że Sąd Apelacyjny nie prowadzi rejestru postanowień Sądu Apelacyjnego oraz sądów okręgowych tutejszej apelacji wydanych w trybie art. 40 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Postanowienia Sądu Apelacyjnego jako sądu odwoławczego zawierające wytknięcia uchybień sądu okręgowego znajdują się w aktach sprawy, zaś jego odpis dołącza się stosownie do treści art. 40 § 3 u.s.p. do akt osobowych sędziego, do których dołącza się także złożone przez sędziego wyjaśnienia. Sąd Apelacyjny nie dysponuje aktami osobowymi sędziów sądów okręgowych i rejonowych, gdyż znajdują się one w tych sądach. Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o nakazanie organowi rozpatrzenia jego wniosku z dnia 26 czerwca 2012 r. przesłanego drogą elektroniczną w pkt 1 i 3 w całości, zaś w pkt 2 w części dotyczącej imienia i nazwiska sędziego będącego stroną w sprawach dyscyplinarnych oraz uzasadnień orzeczeń oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jego wniosek nie został rozpatrzony w pełni. Podkreślił, że w zakresie pkt 4 wydział wizytacji SA w Gdańsku powinien prowadzić zbiór pism stwierdzających uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 u.s.p. oraz postanowień sądów apelacyjnych i okręgowych jako sądów odwoławczych zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 11 lipca 2012 r. i wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż organ odpowiedział na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zarzut bezczynności dotyczy punktu 1, 3 i częściowo 2 wniosku złożonego w formie elektronicznej przez skarżącego D. P. do Prezesa Sądu Apelacyjnego w dniu 26 czerwca 2012 r. Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zakreślając zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. Reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Nadto wskazać należy, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji przewidzianego w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1). Ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia, że "każdemu" przysługuje prawo do informacji publicznej, precyzuje to zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie prawo. Pojęcie "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub każdy podmiot prawa prywatnego. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Apelacyjnego, a więc organ władzy sądowniczej, w myśl art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Także żądane przez skarżącego informacje są, zdaniem Sądu, informacjami publicznymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem definicji informacji publicznej, stanowiąc jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowo wymienia ona ponadto informacje mające walor informacji publicznych w art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i lit. c) udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a nadto treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Takich informacji dotyczy bez wątpienia wniosek skarżącego z dnia 26 czerwca 2012 r. Zgodnie bowiem z § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002 r. w sprawie sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (Dz. U. Nr 187, poz. 1564), lustracja ma na celu zbadanie określonej problematyki z zakresu działalności administracyjnej sądu oraz ocenę pracy w zakresie sprawności postępowania i terminowego wykonywania czynności przez poszczególnych sędziów. Wskazana wyżej lustracja to nic innego niż forma kontroli, gdyż w świetle słownikowego znaczenia tego słowa, "lustracja" to przegląd czegoś, kontrola, obejrzenie kogo lub czego (Mały Słownik Języka Polskiego pod redakcją S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, wyd. piąte, PIW, Warszawa 1989, s. 353). Zatem nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego informacje, to informacje publiczne, o których mówi powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie udzielając więc żądanej informacji publicznej bądź też nie wydając decyzji o odmowie jej udostępnienia ze względu na wyłączenie jej jawności (art. 16 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 zd. 1), Prezes Sądu Apelacyjnego pozostawał w bezczynności. Jedynie w zakresie w jakim żądana informacja została udostępniona w BIP bądź gdy organ nie posiada danej informacji dopuszczone jest udzielenie odpowiedzi pismem. Jedynie wówczas taka forma "załatwienia" wniosku jest prawnie uzasadniona. W okolicznościach sprawy ten wyjątek odnosi się tylko do skargi na bezczynność w zakresie punktu 3 wniosku. Dotyczy on żądania udostępnienia informacji z repertoriów i wykazów: SD, ASD, ASDz, ASDo, KD, UD, (UDF) o liczbie spraw, które wpłynęły i które zostały zakończone w 2011 r. w zakresie poszczególnych repertoriów. I organ udzielił tutaj wyczerpującej informacji wskazując jednocześnie, że nie prowadzi rejestrów określonych mianem KD i UDF. Warunkiem udzielenia informacji jest okoliczność, że organ dysponuje taką informacją, posiada ją. Natomiast nie dotyczy to informacji, którą musiałby wytworzyć, nawet jeśli z innych przepisów wynika obowiązek posiadania konkretnych danych. Słusznie wskazał skarżący, że z treści przepisu § 574 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS Nr 5, poz. 22) sprawy dyscyplinarne urzędników sądowych, również w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ewidencjonuje się w repertorium "UD"; dla wyróżnienia na marginesie obok liczby porządkowej sprawę o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oznacza się literą "F". Dalej zgodnie z przepisem § 576 ust. 3 wydziały (oddziały), o których mowa w ust. 1 i 2, prowadzą zbiory pism stwierdzających uchybienia sędziów w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 u.s.p. oraz postanowień sądów apelacyjnych i okręgowych, jako sądów odwoławczych, zawierające wytknięcia uchybień w trybie art. 40 § 1 u.s.p. Jednak wyraźnie organ wskazał, ze takiej ewidencji nie prowadzi i danych, których udostępnienia żąda skarżący nie posiada. Tym samym skarga w zakresie żądania udostępnienia tych wykazów jest niezasadna, organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie posiada wykazów, ponieważ nie prowadzi ich. Sąd administracyjny nie jest natomiast organem nadzoru nad sądem apelacyjnym w zakresie działania sekretariatów i działów administracji sądowej, tym samym nie jest władny do nakazania założenia i prowadzenia takich wykazów, ani też nie ma możliwości zarządzenia wyjaśnienia przyczyn, dla których takie wykazy nie są prowadzone. Organem nadzoru w tym zakresie pozostaje Minister Sprawiedliwości. Zatem w zakresie wniosku o udostępnienia informacji z repertoriów i wykazów: SD, ASD, ASDz, ASDo, to takiej informacji w żądanym zakresie organ udzielił, zaś w zakresie wykazów UD i UDF udzielić jej nie mógł, gdyż jej nie posiada. Nie można zatem zarzucić tutaj Prezesowi Sądu Apelacyjnego bezczynności i w tym zakresie skarga polega oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). Wracając do punktów 1 i 2 wniosku to skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, iż sprawozdania dotyczące działalności SA są dokumentem wewnętrznym i nie podlegają udostępnieniu, zaś żądane orzeczenia dyscyplinarne zostały przekazane bez ujawnienia danych osób których dotyczyły. Tymczasem zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji odmowy udzielenia informacji w takim przypadku istnieje konieczność wydania decyzji. W świetle bowiem orzecznictwa i doktryny z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (w przypadku informacji publicznej – czynności materialno-technicznej jej udostępnienia). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W zakresie punktu 1 i 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej uznać należy, że Prezes Sądu Apelacyjnego pozostaje w bezczynności i w tej części skarga została uwzględniona poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ naruszył przepis art. 13 ust. 1 ustawy, określający termin rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Niemniej organ w terminie tym podjął czynności związane z wnioskiem. Aczkolwiek czynności te nie zastały wykonane prawidłowo, organowi nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu wniosku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego od organu kosztów uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł.