II SAB/Gd 9/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania sprawy z wniosku R. M. z dnia 14 czerwca 2019 r. o odszkodowanie w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego R. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.M. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez Starostę (dalej: "Starosta", "Organ") postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19 czerwca 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek Skarżącego, złożony w oparciu o art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za straty oraz zmniejszenie wartości nieruchomości (działki nr [..]-[..], położone w Z.) w związku z posadowieniem urządzeń przesyłowych będących własnością A. Pismem z dnia 19 lipca 2019 r. Starosta, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji zgodnie z art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. o ustaleniu wysokości odszkodowania. Pismem z tego samego dnia Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczono do 31 października 2019 r. Pismem z dnia 18 listopada 2019 r. Starosta wystąpił do A. o udzielenie informacji, w jakim trybie oraz w którym roku zostały posadowione urządzenia przesyłowe na działkach nr [.].-[..]. Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczono do 31 grudnia 2019 r. W dniu 10 grudnia 2019 r. do Organu wpłynęła odpowiedź A. na pismo z dnia 18 listopada 2019 r., do którego załączono dokumenty w postaci decyzji, zezwoleń i protokołów dotyczących działek nr [..]-[..], położonych w Z. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczono do 31 marca 2020 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Skarżący złożył do Wojewody ponaglenie na bezczynność Starosty oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, które postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Starosta zwrócił się do A. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Skarżącego z dnia 14 czerwca 2019 r. o umowne ustanowienie służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W dniu 24 lutego 2020 r. Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego sporządził notatkę służbową na okoliczność dołączenia do akt sprawy kserokopii dokumentów dotyczących historii działek objętych wnioskiem Skarżącego o ustalenie odszkodowania. Pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że w związku z ograniczeniami pracy Starostwa Powiatowego, związanymi z zagrożeniem epidemiologicznym COVID-19, wynikającymi z zarządzenia Starosty z dnia 17 marca 2020 r., nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustawowym terminie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do 31 lipca 2020 r. W dniu 8 lipca 2020 r. do Organu wpłynęła odpowiedź A. na pismo z dnia 5 lutego 2020 r. Poinformowano, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia 14 czerwca 2019 r. pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. wysłanym pełnomocnikowi Skarżącego (kserokopię pisma przesłano w załączeniu). Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ustalone przez ten organ odszkodowanie przysługuje w związku z decyzjami wydanymi przez Starostę w trybie art. 124 u.g.n., tj. nr [..] z dnia 20 stycznia 2020 r. i nr [..] z dnia 8 września 2017 r., zaś w pozostałych wypadkach Starosta nie widzi podstawy do wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z tym Organ zwrócił się o wskazanie, czy Skarżący podtrzymuje wniosek z dnia 14 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania w ustalonym wcześniej terminie. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczono do 30 września 2020 r. W dniu 6 sierpnia 2020 r. do Organu wpłynęła odpowiedź Skarżącego na pismo z dnia 23 lipca 2020 r., w którym podtrzymano wszelkie wnioski złożone w dniu 14 czerwca 2019 r. Pismem z dnia 23 września 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania we wcześniej ustalonym terminie. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczono do 30 listopada 2020 r. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na fakt, iż postępowanie wymaga dalszego gromadzenia materiału dowodowego (sporządzenie operatu szacunkowego) nie jest możliwe zakończenie postępowania we wcześniej ustalonym terminie. Termin załatwienia sprawy przewidziano do 28 lutego 2021 r. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego do oszacowania szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położona w Z. Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. Starosta zwrócił się do A. o udzielenie informacji, czy po zakończeniu robót na działce nr [..] został sporządzony protokół za zakończenia prac, a jeśli tak - wniesiono o przesłanie jego kserokopii. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na fakt, iż postępowanie wymaga dalszego gromadzenia materiału dowodowego (uzyskanie informacji od inwestora, czy jest w posiadaniu protokołu z zakończenia prac na nieruchomości w związku z decyzją nr [..] z dnia 8 września 2017 r. oraz sporządzenia operatu szacunkowego) nie jest możliwe zakończenie postępowania we wcześniej ustalonym terminie. Termin załatwienia sprawy przewidziano do 31 maja 2021 r. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. Starosta ponownie zwrócił się do A. o udzielenie informacji, czy po zakończeniu robót na działce nr [..] został sporządzony protokół z zakończenia prac, a jeśli tak - wniesiono o przesłanie jego kserokopii. W dniu 30 kwietnia 2021 r. do Organu wpłynęła odpowiedź A. na pismo z dnia 18 lutego 2021 r. Poinformowano, że w sprawie nie sporządzono protokołu z zakończenia prac na działce nr [..] położonej w Z. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. Starosta zwrócił się do A. o przekazanie informacji o zakresie szkód powstałych na działce nr [..] w związku z prowadzonymi przez inwestora w dniu 10 grudnia 2018 r. pracami wskazanymi w decyzji nr [..] z dnia 8 września 2017 r. Jednocześnie Organ wniósł o udzielenie wszelkich informacji, które zdaniem inwestora mogą mieć wpływ na wynik postępowania odszkodowawczego. Zaznaczono, że informacje te są niezbędne do prawidłowego wykonania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, celem określenia wartości szkód powstałych na nieruchomości. Pismem z dnia 26 maja 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność dalszego gromadzenia materiału dowodowego (uzyskanie dodatkowych informacji od inwestora o zakresie szkód powstałych na nieruchomości w związku z przeprowadzonymi w dniu 10 grudnia 2018 r. pracami wskazanymi w decyzji nr [..] z dnia 8 września 2017 r. oraz sporządzenie operatu szacunkowego) postępowanie nie może się zakończyć we wcześniej ustalonym terminie. Termin załatwienia sprawy przewidziano do 30 września 2021 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. Starosta ponownie zwrócił się do A. o przekazanie informacji o zakresie szkód powstałych na działce nr [..] w związku z prowadzonymi przez inwestora w dniu 10 grudnia 2018 r. pracami wskazanymi w decyzji nr [..] z dnia 8 września 2017 r. W dniu 14 lipca 2021 r. do Organu wpłynęła odpowiedź A. na pismo z dnia 30 czerwca 2021 r. Poinformowano, że Spółka oczekuje na złożenie wyjaśnień i informacji w przedmiotowej sprawie przez wykonawcę prac budowlanych oraz Rejon Dystrybucji. Natomiast w piśmie, które wpłynęło do Organu w dniu 22 września 2021 r. poinformowano, że po zakończeniu prac na nieruchomości, tj. ułożeniu linii kablowej niskiego napięcia, teren uporządkowano oraz przywrócono do stanu pierwotnego, zaś właściciel nieruchomości nie zgłaszał uwag ani żadnych wyrządzonych szkód po zakończeniu prac. Pismem z dnia 27 września 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność dalszego gromadzenia materiału dowodowego (sporządzenie operatu szacunkowego) postępowanie nie może się zakończyć we wcześniej ustalonym terminie. Termin załatwienia sprawy przewidziano do 31 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 27 września 2021 r. Starosta przesłał rzeczoznawcy majątkowemu kopię odpowiedzi A. na pismo Organu z dnia 30 czerwca 2021 r., celem uzupełnienia danych niezbędnych do sporządzenia operatu szacunkowego. Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. Starosta poinformował Skarżącego, że ze względu na konieczność dalszego gromadzenia materiału dowodowego (sporządzenie operatu szacunkowego) postępowanie nie może się zakończyć we wcześniej ustalonym terminie. Termin załatwienia sprawy przewidziano do 28 lutego 2022 r. W dniu 20 grudnia 2021 r. do Organu wpłynął sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., na działce nr [..] położonej w Z. Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. R. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia przez Starostę wniosku z dnia 14 czerwca 2019 r. o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez Skarżącego na podstawie decyzji wydawanych przez Starostę, w tym decyzji z dnia 8 września 2017 r. Strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie Starosty do wydania w sprawie decyzji określającej wysokość należnego Skarżącemu odszkodowania do 1 marca 2022 r.; stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; zasądzenie od Starosty na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że poza pismami o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy Strona od ponad roku nie otrzymała żadnej informacji na temat jakichkolwiek czynności podejmowanych przez Starostę w celu wyjaśnienia sprawy. W ocenie strony skarżącej fakt, że Organ zajmuje się w sprawie głównie sporządzaniem pism o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazuje jasno, iż Starosta nie podjął dotychczas żadnych kroków mogących prowadzić do ustalenia właściwej wysokości należnego Skarżącemu odszkodowania. Podkreślono, że jedynym dowodem koniecznym do przeprowadzenia przez Starostę jest opinia biegłego, zaś przez dwa i pół roku od wszczęcia postępowania Organ miał wystarczającą ilość czasu do pozyskania tego dowodu, na którego konieczność przeprowadzenia wskazywano już w piśmie inicjującym postępowanie. Zdaniem strony fakt, że opinia biegłego nie została do dnia złożenia skargi sporządzona wskazuje jasno na długotrwałą i niedopuszczalną przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez Organ, który na samym początku postępowania powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu niezwłocznego sporządzenia w sprawie opinii biegłego. Okoliczności te, jak również fakt, że od pisma inicjującego postępowanie w sprawie minęło już ponad dwa i pół roku pokazują jasno, że w sprawie doszło do przewlekłości w prowadzeniu tej relatywnie nieskomplikowanej sprawy administracyjnej. W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do przewlekłości w postępowaniu, gdyż za przewlekłe działanie należy uznać takie działanie organu, które polega jedynie na wypełnianiu obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a. i informowaniu Skarżącego jedynie o fakcie przedłużenia prowadzenia postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podniesiono, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zwrócono uwagę, że do dnia wniesienia skargi Starosta nie załatwił sprawy decyzją administracyjną, ograniczając się jedynie do wyznaczania sobie kolejnych terminów na jej załatwienie. Mając więc na uwadze upływ znacznej ilości czasu od rozpoczęcia postępowania, bierność Organu oraz charakter podejmowanych przez ten organ czynności, jest oczywiste, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zdaniem Strony długotrwałości prowadzonego postępowania nie usprawiedliwia również epidemia COVID-19, gdyż o ile w okresie pierwszych 2-3 miesięcy (marzec - maj 2020 r.) taka argumentacja mogłaby być zrozumiała (co zresztą wzięto pod uwagę wnosząc skargę dopiero po upływie dwóch i pół roku od rozpoczęcia postępowania), o tyle obecnie panująca epidemia nie ma żadnego wpływu na zakres i możliwości funkcjonowania urzędów, które w pełni dostosowały się do panującego reżimu sanitarnego. W opinii strony skarżącej zasadne będzie ukaranie Organu i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości wskazywanej w petitum wniosku, co będzie miało zarówno na celu ukaranie organu administracji za jego opieszałość, jak również zrekompensowanie Skarżącemu poniesionej krzywdy i szkody spowodowanej przewlekłym postępowaniem. Końcowo podniesiono, że długotrwałość prowadzonego postępowania spowodowała u Skarżącego znaczną krzywdę, gdyż do dnia wniesienia skargi żyje on w stresie i niepewności co do tego, czy uzyska należne mu odszkodowanie - w sprawie, która jest relatywnie prosta, nieskomplikowana i powinna zostać niezwłocznie załatwiona przez Organ, a która ciągnie się już ponad dwa i pół roku i wymaga od Skarżącego, który jedynie chroni swoje interesy, poświęcania jej nadmiernej ilości czasu oraz pieniędzy. Zaznaczono, że Skarżący, pomimo naruszenia jego prawa własności, do dnia wniesienia skargi nie uzyskał należnego mu z mocy przepisów prawa odszkodowania - został zmuszony do tego, by znosić narzucony mu odgórnie i wbrew jego woli stan faktyczny, za co nie zaoferowano mu nic w zamian, co jedynie amplifikuje powstałą u Skarżącego krzywdę. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że ze względu na ogłoszony przez Ministra Zdrowia w okresie od 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju stan zagrożenia epidemicznego (a następnie epidemii), w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, Starosta, w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracownikom i petentom, wydawał kolejne zarządzenia z 17 marca 2020 r., 23 marca 2020 r., 12 października 2020 r. i 31 marca 2021 r. w sprawie ograniczenia pracy Starostwa Powiatowego i związany z tym system pracy zdalnej - rotacyjnej. Ponadto w sprawie przez cały czas jest prowadzona korespondencja z zakładem energetycznym w celu pozyskania dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano również, że w dniu 25 sierpnia 2020 r., w związku z przejściem na emeryturę pracownika prowadzącego przedmiotową sprawę, w Referacie Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego nastąpiła zmiana personalna. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Organ podniósł, że wszystkie czynności podejmowane w toku postępowania administracyjnego miały celu ustalenie stanu prawnego oraz wszelkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono, że wyrażona w art. 6 i 7 k.p.a. zasada praworządności nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oraz podejmowania w toku postępowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ przyznał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jednakże szybkość działania występuje w połączeniu z wnikliwością. W związku z tym prowadząc postępowanie należy przestrzegając obu dyrektyw, tj. szybkości i wnikliwości. Niedopuszczalne jest, w imię zasady szybkości postępowania, zrezygnowanie z obowiązku działania organu na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), czy realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazano, że czas trwania postępowania nie jest wiodącą przesłanką, prowadzącą wprost do uznania jego przewlekłości. W ocenie Starosty od wszczęcia przedmiotowego postępowania podejmował on wszelkie czynności niezbędne dla wyjaśnienia sprawy, która ma złożony charakter. Kilkukrotnie zwracał się do przedsiębiorstwa energetycznego o informacje, których nie posiadał, a które były niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Podkreślono, że czas oczekiwania na przekazanie informacji z instytucji, do których Organ występował w toku postępowania, pozostaje poza jego wpływem. Wobec braku odpowiedzi na swoje zapytania Starosta ponawiał je i monitował o udzielenie odpowiedzi. Wskazano również, że wpływ na tok postępowania miały ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 wprowadzone na terenie kraju oraz zmiany personalne w Referacie Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego wynikające z przejścia na emeryturę pracownika dotychczas prowadzącego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Skarżący zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za straty oraz zmniejszenie wartości nieruchomości (działki nr [..]-[..], położone w Z.) w związku z posadowieniem urządzeń przesyłowych będących własnością A. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. Skarżący wniósł do Wojewody ponaglenie w związku z bezczynnością Starosty w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Oceniając tok czynności kontrolowanego Organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony w dniu 19 czerwca 2019 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło 19 lipca 2019 r. Od tego momentu Organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Informując o wszczęciu postępowania Organ jednocześnie wyznaczył termin jej załatwienia do 31 października 2019 r. W wyznaczonym przez Organ terminie postępowanie nie zostało zakończone, gdyż kolejnymi pismami (z 19 listopada 2019 r., z 19 grudnia 2019 r., z 2 kwietnia 2020 r., z 27 lipca 2020 r., z 23 września 2020 r., z 16 listopada 2020 r., z 18 lutego 2021 r., z 26 maja 2021 r., z 27 września 2021 r. i z 13 grudnia 2021 r.) Starostwa informował Skarżącego o przedłużeniu tego terminu (ostatni wyznaczony przez Organ termin to 28 lutego 2022 r.). Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd (do dnia wydania wyroku Starosta nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy). W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu Organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy będzie adekwatny do jej okoliczności, tym bardziej, że od 20 grudnia 2021 r. Starosta dysponuje już sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym. Niezależnie od powyższego Sąd doszedł również do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości jest prowadzone w sposób przewlekły. Należy zauważyć, że wniosek Skarżącego o ustalenie odszkodowania wpłynął do Starosty w dniu 19 czerwca 2019 r. Po miesiącu (pismo z dnia 19 lipca 2019 r., doręczone pełnomocnikowi Strony w dniu 26 lipca 2019 r.) Starosta zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, dlaczego pomiędzy wpływem wniosku do Organu a podjęciem pierwszej czynności w sprawie upłynął miesiąc. Po czterech miesiącach od wszczęcia postępowania Starosta wystąpił do A. (pismem z dnia 18 listopada 2019 r.) o udzielenie informacji, w jakim trybie oraz w którym roku zostały posadowione urządzenia przesyłowe na działkach nr [..]-[..], jednakże pomimo otrzymania żądanych informacji i dokumentów w dniu 10 grudnia 2019 r. Organ dopiero 5 lutego 2020 r. (po prawie dwóch miesiącach) podjął kolejną czynność procesową w postaci wystosowania do Spółki pisma z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Skarżącego z dnia 14 czerwca 2019 r. o umowne ustanowienie służebności przesyłu i zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W ocenie Sądu powyższe czynności Starosta mógł podjąć wcześniej aniżeli po czterech miesiącach od wszczęcia postępowania, a następnie po prawie dwóch miesiącach od otrzymania pisma, skoro - jak przyznano w odpowiedzi na skargę - prowadzona z zakładem energetycznym przez cały czas korespondencja miała na celu pozyskanie dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o wystosowaniu do Spółki pierwszego, a następnie kolejnego pisma. Sąd zauważa, że Starosta dwukrotnie (pisma z 18 lutego 2021 r. i 30 czerwca 2021 r.) musiał ponawiać zapytania do Spółki w związku z brakiem odpowiedzi na pierwotne pisma (z 11 stycznia 2021 r. i 5 maja 2021 r.), jednakże sama ta okoliczność ta nie może zwalniać Organu z odpowiedzialności za przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, skoro od dnia jego wszczęcia do dnia wniesienia skargi upłynęło prawie dwa i pół roku. Z kolei wskazywany w odpowiedzi na skargę fakt przejścia na emeryturę pracownika dotychczas prowadzącego sprawę świadczy, w ocenie Sądu, o niewłaściwej organizacji pracy w kierowanym przez Starostę urzędzie. Przejście na emeryturę co do zasady nie jest zdarzeniem nagłym, następującym z dnia na dzień, lecz zapowiedzianym, odłożonym w czasie. Mając świadomość, że pracownik dotychczas prowadzący przedmiotową sprawę w określonej perspektywie czasowej przejdzie na emeryturę, obowiązkiem Organu było przygotowanie się do tego zdarzenia (np. poprzez sukcesywne wdrażanie nowego pracownika w sprawy prowadzone dotychczas przez zamierzającego przejść na emeryturę), aby zapewnić ciągłość i płynność wykonywania przez jednostkę samorządową zadań publicznych. Odnosząc się do argumentacji Starosty, że wpływ na tok postępowania miały ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 wprowadzone na terenie kraju należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wniosek Skarżącego o ustalenie odszkodowania wpłynął do Organu w dniu 19 czerwca 2019 r., a więc prawie dziewięć miesięcy przed pojawieniem się w Polsce wirusa SARS-CoV-2. Ponadto jedynie w okresie od 14 marca do 16 maja 2020 r. obowiązywał art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Z przepisu tego wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID: 1) przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowało się; 2) organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierzało się kar, grzywien ani nie zasądzało się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Powyższy przepis został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) z dniem 16 maja 2020 r. Okres ten nie podlega więc uwzględnieniu przy ustalaniu jedynie okresu bezczynności, zaś w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie stosuje się go przy ustalaniu obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przy wymierzaniu kar, grzywien i zasądzaniu sum pieniężnych. Powyższa okoliczność powoduje odpowiednie skrócenie stwierdzonego okresu bezczynności Organu. Tym niemniej postępowanie Starosty pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Taki sposób procedowania jak w niniejszej sprawie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Należy zwrócić uwagę, że zawiadamiając o wszczęciu postępowania Starosta poinformował jednocześnie Skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. podając, że prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 31 października 2019 r. Zdaniem Sądu wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione. Zarówno w pierwszym piśmie (z dnia 19 lipca 2019 r.), jak i w kolejnych (z 19 listopada 2019 r., z 19 grudnia 2019 r., z 27 lipca 2020 r. i z 23 września 2020 r.) Starosta posłużył się ogólnikowym stwierdzeniem wskazując, że postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy. W kolejnych pismach Organ nie wskazywał konkretnie, jakie czynności udało się już w sprawie wykonać, a jakie są jeszcze konieczne do przeprowadzenia, aby uczynić zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego. Dopiero w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. Starosta po raz pierwszy wskazał na konkretną czynność, którą w ramach gromadzenia materiału dowodowego musi wykonać, tj. sporządzenie operatu szacunkowego. Nie mniej pomiędzy poszczególnymi pismami informującymi o niezałatwieniu sprawy terminie zdarzały się okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności w sprawie (np. między pismem z dnia 23 września 2020 r. a pismem z dnia 16 listopada 2020 r.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącego o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości Organu. Z mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość Organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania (w rozpoznawanej sprawie termin ten przedłużano dziewięciokrotnie), długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami (w niniejszej sprawie np. między 19 lipca 2019 r. a 18 listopada 2019 r., między 10 grudnia 2019 r. a 5 lutego 2020 r.) oraz podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przyznanie od Organu sumy pieniężnej Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Zatem przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla Skarżącego za uszczerbek, jakiego doznał na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla Organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Starosty na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.[pic]