II SAB/Gd 93/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia informacji w zakreślonym terminie oraz orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) przez ich wadliwą interpretację i odmowę uwzględnienia wniosku, naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy przez uznanie, że żądana informacja ma charakter prywatny oraz naruszenia art. 13 ust. 1 oraz 14 ust. 1 ustawy przez zaniechanie udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. wystąpiła do Prezydenta miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie postępowania prowadzonego wobec spółki w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2012 r. poz. 749 ze zm.), dotyczącego podatku od nieruchomości za 2014 r. W wniosku tym zwrócono się o udostępnienie informacji w jakim trybie, w oparciu o jakie podstawy prawne i w ramach jakiego postępowania toczącego się przed organem gminy Prezydent Miasta powziął informację o postępowaniu karnym toczącym się pod nadzorem Prokuratury Okręgowej sygn. akt [...] i treści dokumentów stanowiących materiał dowodowy śledztwa oraz informacji w jakim trybie, w oparciu o jakie podstawy prawne i w ramach jakiego postępowania toczącego się przed organem gminy Prezydent Miasta wystąpił do Prokuratury Okręgowej o odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy karnej sygn. akt [...] a zawierających m.in. dane stanowiące tajemnicę handlową spółki - umowy z kontrahentami. W odpowiedzi na wniosek z dnia 17 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, dotyczy ona indywidualnego postępowania i ma charakter prywatny. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko, wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia z uwagi na prawo do prywatności na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymagała wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądana wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej oraz jako organ podatkowy powołał się na tajemnicę skarbową, wyłączająca, zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 3 października 2014 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji stanowiącej informację publiczną, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. W stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ winien odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Katalog podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, określa art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Skarżąca spółka, co do zasady, jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ władzy publicznej, jakim jest prezydent miasta, niewątpliwie jest podmiotem zobligowanym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Do ustalenia czy organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej niezbędna była zatem ocena czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w u.d.i.p. W ocenie Sądu, żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, zatem organ zasadnie odmówił jej udostępnienia w formie pisma. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". W każdym przypadku istnieje zatem potrzeba oceny, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej. U.d.i.p. nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji dotyczącej działania organu, a jedynie informacji mającej walor informacji publicznej. Oceny tej dokonuje się indywidulanie w z uwzględnieniem okoliczności każdej sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, cbois.nsa.gov.pl). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono jednak stanowisko, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl.) Nie są informacją publiczną dokumenty, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu ewentualnie mają charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczone w aktach sprawy nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 proces podejmowania decyzji rozumiany szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie wymaga społecznej kontroli na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to poza "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa". Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym –"ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. (por także wyroki NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 , NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13, NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www. orzeczenia.nsa.gov.pl.) Organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58–59). Skarżący domagał się udostepnienia informacji publicznej dotyczącej w istocie zbierania przez organ informacji umożliwiających mu wszczęcie kontrolnego postępowania podatkowego. Czynności takie mają charakter sprawdzający, zmierzają dopiero do podjęcia przez organ decyzji w przedmiocie wszczęcia danego postępowania kontrolnego. Nie mają one waloru oficjalnego, zmierzają dopiero do wypracowania przez organ stanowiska w przedmiocie zainicjowania kontroli. Działania podejmowane na tym etapie nie są wykonywaniem władzy publicznej, lecz polegają na gromadzeniu materiałów w celu podjęcia czynności władczych. Informacje uzyskiwane na tym etapie nie mają charakteru informacji publicznej. Ich udostępnianie każdemu obywatelowi byłoby niecelowe i niewątpliwie mogło zakłócić skuteczność czynności organu, zmierzających do podjęcia działań kontrolnych. Nadto wskazać należy, że sformułowane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania dotyczące wskazania podstaw prawnych działania organu i trybu podjęcia czynności polegających na uzyskaniu informacji o toczącym się postępowaniu karnym oraz wystąpienia o przesłanie odpisów dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania, nie dotyczyły w istocie wiadomości o podjętych działaniach organu lecz zmierzały do dokonania przez organ oceny prawnej jego czynności. Dokonanie takiej oceny nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Formułując pytanie dotyczące wyjaśnienia w ramach jakiego postępowania podjęto powyższe czynności skarżący miał świadomość, że czynności te podjęto przed wszczęciem postępowania kontrolnego, na co wskazywała data ich podjęcia oraz fakt, iż materiały te nie zostały dołączone do akt postępowania kontrolnego. Zostały one zatem podjęte w celu zebrania materiałów zmierzających do wszczęcia przez organ postępowania. Odnośnie żądania udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, wskazać należy, że przepis art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. nr. 89 poz. 555 ze zm.) stanowi, że w sytuacji jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prezydenta miasta jako podmiot uprawniony do wszczęcia podatkowego postępowania kontrolnego należy zaliczyć do osób, które mogą, co do zasady, wystąpić z takim wnioskiem. Podkreślenia wymaga, że w istocie skarżący domaga się udostępnienia informacji w celu dochodzenia od organu roszczeń odszkodowawczych. Podejmowane czynności dotyczą zbierania materiału dowodowego, który ma być jego wykorzystany w procesie cywilnym. Nie jest to zgodne z celami u.d.i.p. Za niezasadne natomiast należało uznać stanowisko organu, że odmowę udostępnienia informacji uzasadnia ochrona tajemnicy skarbowej. Art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Art. 293 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2012 r. poz. 749 ze zm.) stanowi, że tajemnicą skarbową objęte są dane zawarte w informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, aktach dokumentujących czynności sprawdzające, aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, a do przestrzegania tajemnicy przestrzegania tajemnicy skarbowej, zgodnie z art. 294 § 1 tej ustawy, zobowiązani są: wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz pracownicy urzędów gmin (miast) zajmujący się zagadnieniami podatków lokalnych. Powołanie się na tajemnicę skarbową w trybie art.5 ust. 1 u.d.i.p. wymaga jednak wydania decyzji, o jakiej jest mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro żądane dokumenty nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej, lecz winien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów. Organ poinformował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku wnioskodawcę o tym, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, zatem brak jest bezczynności w sposobie załatwienia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.