II SO/Gd 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Redakcji "[...]" o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Burmistrzowi Miasta grzywnę w wysokości 200 (dwieście) zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi Redakcji "[...]" na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, 2. zasądzić od Burmistrza Miasta na rzecz Redakcji "[...]" kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Redakcja "A" wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z wniosku wynika, że w dniu 25 września 2014 r. Redakcja "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Burmistrza Miasta, skargę na bezczynność tego organu w zakresie udzielenia informacji publicznej odnośnie liczby osób w wieku powyżej 50 lat mieszkających na terenie Cz., z podziałem na liczbę kobiet i mężczyzn. Pomimo jednak upływu 15-dniowego terminu określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie przekazał skargi do Sądu. Brak takiego działania ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie skargi na bezczynność. Ze skargi na bezczynność, której kopię wnioskujący załączył do wniosku o wymierzenie grzywny wynika, że w dniu 1 września 2014 r. o godzinie 12:41 na adres internetowy [...] podany do kontaktu Redakcja Tygodnika wysłała wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie liczby osób w wieku powyżej 50 lat mieszkających na terenie Cz., z rozdzieleniem na mężczyzn i kobiety. Wniosek został wysłany z adresu [...] i nie był podpisany imieniem i nazwiskiem. Według skarżącej Redakcji do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczający termin 14 dni na załatwienie sprawy z wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wniósł o jego odrzucenie ze względu na brak legitymacji procesowej biernej po stronie Urzędu Miasta bądź oddalenie wniosku lub odstąpienie od wymierzenia grzywny. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wyjaśnił, że informacja, o udzielenie której zwróciła się skarżąca, została jej podana w terminie, co wyklucza możliwość nałożenia sankcji w postaci ukarania grzywną. Na adres internetowy, z którego przyszło zapytanie, Urząd Miejski w przesłał w dniu 29 września 2014 r. odpowiedź zawierającą liczbę osób w wieku powyżej 50 lat mieszkających na terenie miasta Cz. Wskazano, że ewentualną podstawę prawną do ukarania grzywną stanowi art. 55 § 1 p.p.s.a., który w swej treści odsyła do art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją, organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zawarta w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej regulacja szczególna w zakresie piętnastodniowego terminu do przekazania akt i odpowiedzi na skargę dotyczy tylko i wyłącznie akt oraz odpowiedzi na skargę. Przepis, na podstawie którego Sąd może wymierzyć organowi grzywnę (art. 55 § 1 p.p.s.a.) dotyczy wyłącznie niedochowania terminu wskazanego w art. 54 § 1 p.p.s.a. Wobec tego, że przepisów karnych nie wolno interpretować rozszerzająco, jak również z uwagi na okoliczność, iż żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje odpowiedniego stosowania p.p.s.a. w zakresie dotyczącym naruszenia terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy, wniosek winien zostać oddalony. W ocenie organu, termin określony w art. 21 ust. 1, podobnie jak termin wskazany w art. 21 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter instrukcyjny i stanowi jedynie środek dyscyplinujący do możliwie najszybszego rozpoznawania spraw tej kategorii. W ocenie organu, postępowanie skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Podtrzymując rozważania wskazane w odpowiedzi na skargę w zakresie dotyczącym zagadnienia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, podkreślono, że nawet przy uznaniu, iż informacja o ilości mieszkańców miasta w danym wieku jest informacją publiczną, prowokacja dziennikarska polegająca na skonstruowaniu wniosku i oznaczeniu wnioskodawcy symbolami mającymi na celu zaindeksowanie wniosku jako spam, jest działaniem będącym niczym innym, jak rażącym nadużyciem prawa do informacji publicznej i nie współgra z celami, dla których wprowadzono ustawę o dostępie do informacji publicznej. Próba korzystania z instytucji prawa dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów stanowi nadużycie przysługującego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Burmistrz w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny wniósł o jego odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej biernej po stronie Urzędu Miasta. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten w punkcie 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Niewątpliwie zatem Burmistrz jako organ władzy publicznej (władza samorządowa jest władzą publiczną) jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć należy, że we wniosku o wymierzenie grzywny jako organ strona wadliwie wskazała Urząd Miasta, jednakże stanowi to w istocie nieścisłość w oznaczeniu strony postępowania. Zaznaczyć trzeba, że Urząd Miasta stanowi aparat pomocniczy dzięki któremu Burmistrz może wykonywać swoje funkcje. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej i represyjnej. Funkcja dyscyplinująca ma na celu przymuszenie organu do przekazania skargi. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa w postaci przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, Lex 965940), a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p..s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). Skarga Redakcji "A" na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego organu w dniu 25 września 2014 r., a zatem, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do Sądu upływał dla organu w dniu 10 października 2014 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarga Redakcji "A" na bezczynność Burmistrza Miasta została przekazana do Sądu w dniu 23 października 2014 r. (data stempla pocztowego). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wniosek Redakcji "A" o wymierzenie Burmistrzowi Miasta grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi dotyczącej jego bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ (podmiot zobowiązany) ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu Burmistrzowi Miasta grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Podkreślić należy, że na podmiocie zobowiązanym do przekazania skargi ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane z zasadnością wniesionej skargi podlegają ocenie sądu rozpoznającego skargę, a nie podmiotu (organu), którego działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Przyczyny nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie oraz okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek w dniu 29 września 2014 r., nie mogły zatem uzasadniać oddalenia wniosku. Dotyczą one bowiem w istocie zasadności skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej. Podnoszone przez organ okoliczności dotyczące prowokacji dziennikarskiej w złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej związane są z oceną zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te nie powinny mieć wpływu na terminowość przekazania skargi, ani uzasadniać odstąpienia od wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Orzekając o wysokości grzywny w kwocie 200 zł Sąd uwzględnił 13-dniowy okres pozostawania Burmistrza Miasta w opóźnieniu z przekazaniem skargi, szczegółowe wyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy i przyczyn zwłoki, przekazanie skargi przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny oraz zbędność orzekania w sprawie o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W ocenie Sądu, ukaranie organu grzywną w takiej wysokości będzie miało charakter prewencyjny i zapobiegnie naruszeniom prawa przez ten podmiot w przyszłości, jak również spełni w niniejszej sprawie funkcję represyjną służącą ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości uznając, iż grzywna taka byłaby nieadekwatna do okoliczności sprawy oraz zbędna z punktu widzenia celów uregulowania przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a. Uchybienie terminu w przekazaniu skargi wynosiło kilkanaście dni i nie spowodowało dla strony istotnych skutków w postaci naruszenia jej praw, tym bardziej, iż organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed upływem terminu do przekazania skargi na bezczynność. Sąd uwzględnił także fakt odrzucenia wniesionej skargi na bezczynność organu postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. II SAB/Gd 184/14 z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W sprawie odpadła zatem konieczność rozpoznawania skargi. Niemiej uwzględnić również należało, że brak uiszczenia przez stronę wpisu sądowego, skutkujący odrzuceniem skargi, związany był z otrzymaniem przez stronę odpowiedzi na wniosek. Okoliczność ta nie mogła zatem uzasadniać całkowitego odstąpienia od wymierzenia grzywny. W sprawie brak było podstaw oddalenia wniosku, bowiem organ po doręczeniu mu skargi miał obowiązek przekazać ją sądowi w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił. Wbrew stanowisku organu, przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również zastosowanie w przypadku naruszenia terminu przekazania skargi określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten wprowadza zatem po pierwsze obowiązek przekazania przez organ wniesionej skargi sądowi, po drugie określa termin w jakim winno to nastąpić. Art. 55 § 1 p.p.s.a. przewiduje instytucję wymierzenia organowi grzywny w razie niewykonania obowiązku przekazania sądowi wniesionej do organu skargi w terminie wynikającym z przepisów p.p.s.a. Unormowanie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi unormowanie szczególne w stosunku do normy art. 54 § 2 p.p.s.a. w zakresie terminu przekazania skargi, przewidując jego skrócenie do 15 dni. Niezachowanie tego terminu, podobnie jak niezachowanie terminu 30-dniowego, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. skutkować może wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz wnioskującego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od wniosku.