II SO/Gd 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Redakcji "[...]" o wymierzenie grzywny Staroście z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Staroście grzywnę w wysokości 200 (dwieście) zł za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi Redakcji "[...]" na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, 2. zasądzić od Starosty na rzecz Redakcji "[...]" kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Redakcja "A" wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Staroście, niewłaściwie określonemu jako Starostwo Powiatowe, grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6. p.p.s.a. Z wniosku wynika, że w dniu 25 września 2014 r. Redakcja "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Starosty, skargę na bezczynność tego organu w zakresie udzielenia informacji publicznej odnośnie liczby osób w wieku powyżej 50 lat mieszkających na terenie powiatu człuchowskiego, z podziałem na liczbę kobiet i mężczyzn. Pomimo upływu 15-dniowego terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie przekazał skargi do Sądu. Brak takiego działania ze strony organu uniemożliwia rozpoznanie skargi na bezczynność. W odpowiedzi na wniosek Starosta wniósł o jego odrzucenie ze względu na brak legitymacji procesowej biernej po stronie Starostwa Powiatowego, o umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt p.p.s.a., bądź o oddalenie wniosku z uwagi na jego bezzasadność. Ewentualnie organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny względnie o wymierzenie kary grzywny w najniższej wysokości. Organ stwierdził, że po stronie Starostwa Powiatowego, które nie jest organem, brak jest legitymacji procesowej biernej. Organ wskazał, że złożony w postaci elektronicznej w dniu 1 września 2014 r. wniosek nie został rozpoznany w terminie bowiem trafił on folderu "Kosz", jako tzw. spam, czyli niepożądana informacja wysyłana za pośrednictwem poczty elektronicznej, z uwagi na jego oznaczenie właściwe dla internetowych stron pornograficznych. Wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej został odczytany dopiero w dniu 25 września 2014 r., tj. po wpłynięciu do organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność organu. Po zapoznaniu się z wnioskiem organ w dniu 3 października 2014 r. udzielił odpowiedzi, że Starostwo Powiatowe nie dysponuje żądaną informacją. Organ wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny został złożony przez skarżącą w dniu 14 października 2014 r., a doręczony organowi w dniu 10 listopada 2014 r. Skargę na bezczynność organ przekazał w dniu 24 października 2014 r., a wiec jeszcze przed otrzymaniem wniosku. Organ stwierdził, że zachował termin 30 dni, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. organ wskazał, że przekazał skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed doręczeniem mu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wniosek ten nie pełnił więc funkcji dyscyplinującej. Natomiast odnośnie funkcji represyjnej organ wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie doszło w sprawie do uniemożliwienia albo utrudnienia realizacji tego prawa przez skarżącą przed Sądem. Organ stwierdził, że przepisy art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazują odpowiedniego stosowania p.p.s.a. w zakresie dotyczącym naruszenia terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów wniosek skarżącej winien zostać oddalony. Organ wskazał na fakultatywność wymierzenia organowi grzywny przez Sąd oraz znikomość naruszenia terminu przez organ, brak wpływu na udzielenie skarżącej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, kiedy organ nie dysponuje taką informacją, o czym bezzwłocznie w dniu 3 października 2014 r. poinformował skarżącą. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej trafił do poczty e-mail Starostwa Powiatowego, do folderu "Kosz", jako tzw. spam, czyli niepożądana informacja wysyłana za pośrednictwem poczty elektronicznej, bowiem został on wysłany z adresu o oznaczeniu właściwym dla internetowych stron pornograficznych. Gdyby wniosek ten został wysłany przy użyciu prawdziwych danych osobowych skarżącej, jej adresu e-mail dostępnego na stronie internetowej "A", [...] z pewnością zostałby rozpatrzony terminowo. Użycie jako nazwy użytkowania "M." świadczy zdaniem organu o celowości działania wnioskodawcy, z góry zakładającego osiągnięcie celu w postaci "taniej sensacji", czego wyrazem jest artykuł, jaki ukazał się na pierwszej stronie "A" z dnia 25 września 2014 r. nr [...]. Świadczy to zdaniem organu o nadużyciu przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej i także z tego względu Sąd winien odstąpić od wymierzenia organowi kary grzywny, względnie zastosować tę karę w najniższej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten zawiera regulację zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest pełnienie funkcji dyscyplinującej i represyjnej. Funkcja dyscyplinująca ma na celu przymuszenie organu do przekazania skargi. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa w postaci przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12, Lex nr 1164456). Przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OZ 719/11, Lex 965940), a przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09,ONSAiWSA 2010/1/2, Lex 530114). Ustalając wysokość grzywny sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p..s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz okoliczność czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 259). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że wniosek Redakcji "A" o wymierzenie Staroście grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi dotyczącej jego bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej zasługuje na uwzględnienie. Skarga Redakcji "A" na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do tego organu w dniu 25 września 2014 r., a zatem, stosownie do powołanego przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 15-dniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawami do Sądu upływał dla organu w dniu 10 października 2014 r. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarga Redakcji "A" na bezczynność Starosty została przekazana do Sądu w dniu 24 października 2014 r., a więc 14 dni po terminie. Wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ (podmiot zobowiązany) ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu Staroście grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Podkreślić należy, że na podmiocie zobowiązanym do przekazania skargi ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, a wszystkie okoliczności związane z zasadnością wniesionej skargi podlegają ocenie sądu rozpoznającego skargę, a nie podmiotu (organu), którego działanie bądź bezczynność są przedmiotem skargi. Przyczyny nieudzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie oraz okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek w dniu 3 października 2014 r., a więc przed otrzymaniem przez organ wniosku o wymierzenie grzywny, nie mogły zatem uzasadniać oddalenia wniosku. Dotyczą one bowiem w istocie zasadności skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, a sama skarga na bezczynność została przekazana przez organ dopiero w dniu 24 października 2014 r. Podnoszone przez organ okoliczności dotyczące prowokacji dziennikarskiej w złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej związane są z oceną zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te nie powinny mieć wpływu na terminowość przekazania skargi, ani uzasadniać odstąpienia od wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Orzekając o wysokości grzywny w kwocie 200 zł Sąd uwzględnił 14-dniowy okres pozostawania Starosty w opóźnieniu z przekazaniem skargi, szczegółowe wyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy i przyczyn zwłoki, przekazanie skargi przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny oraz zbędność orzekania w sprawie o bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W ocenie Sądu, ukaranie Starosty grzywną w takiej wysokości będzie miało charakter prewencyjny i zapobiegnie naruszeniom prawa przez ten podmiot w przyszłości, jak również spełni w niniejszej sprawie funkcję represyjną służącą ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości uznając, iż grzywna taka byłaby nieadekwatna do okoliczności sprawy oraz zbędna z punktu widzenia celów uregulowania przewidzianego w art. 55 § 1 p.p.s.a. Uchybienie terminu w przekazaniu skargi wynosiło kilkanaście dni i nie spowodowało dla strony istotnych skutków w postaci naruszenia jej praw, tym bardziej, iż organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed upływem terminu do przekazania skargi na bezczynność. Sąd uwzględnił także fakt odrzucenia wniesionej skargi na bezczynność organu postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. II SAB/Gd 185/14 z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. W sprawie odpadła zatem konieczność rozpoznawania skargi. Niemiej uwzględnić również należało, że brak uiszczenia przez stronę wpisu sądowego, skutkujący odrzuceniem skargi, związany był z otrzymaniem przez stronę odpowiedzi na wniosek. Okoliczność ta nie mogła zatem uzasadniać całkowitego odstąpienia od wymierzenia grzywny. W sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania lub oddalenia wniosku, bowiem organ po doręczeniu mu skargi miał obowiązek przekazać ją sądowi w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczynił. Wbrew stanowisku organu, przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również zastosowanie w przypadku naruszenia terminu przekazania skargi określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przepis ten wprowadza zatem po pierwsze obowiązek przekazania przez organ wniesionej skargi sądowi, po drugie określa termin w jakim winno to nastąpić. Art. 55 § 1 p.p.s.a. przewiduje instytucję wymierzenia organowi grzywny w razie niewykonania obowiązku przekazania sądowi wniesionej do organu skargi w terminie wynikającym z przepisów p.p.s.a. Unormowanie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi unormowanie szczególne w stosunku do normy art. 54 § 2 p.p.s.a. w zakresie terminu przekazania skargi, przewidując jego skrócenie do 15 dni. Niezachowanie tego terminu, podobnie jak niezachowanie terminu 30-dniowego, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. skutkować może wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten w punkcie 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Starosta jako organ władzy publicznej (władza samorządowa jest władzą publiczną) jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć należy, że we wniosku o wymierzenie grzywny strona wadliwie wskazała jako organ Starostwo Powiatowe, jednakże stanowiło to nieścisłość w oznaczeniu strony postępowania i tak też zostało przez Sąd potraktowane. Starostwo powiatowe nie jest bowiem organem lecz zgodnie z art. 33 b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2013 r. nr 595 ze zm.) stanowi powiatową administrację zespoloną, jest aparatem pomocniczym samego powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów powiatu. W istocie stroną postępowania był zatem Starosta. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz wnioskującego od organu kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu od wniosku.