II SO/Gd 7/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. K. i A. K. o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny z powodu nieprzekazania w terminie skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaleceń konserwatorskich postanawia 1. wymierzyć Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywnę w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), 2. zasądzić od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku solidarnie na rzecz A. K. i A. K. kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 czerwca 2025 r. A. K. i A. K. wnieśli o wymierzenie Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Gdańsku grzywny z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej bezczynności w sprawie wydania zaleceń konserwatorskich na podstawie art. 55 w związku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. Skarżący wnieśli o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu w dniu 28 kwietnia 2025 r. W konsekwencji ustawowy 30-dniowy termin na przekazanie skargi do Sądu upłynął w dniu 28 maja 2025 r. W wiadomości mailowej do organu z 20 czerwca 2025 r. pełnomocnik Skarżących poprosił o wskazanie przyczyn, dla których skarga nie została dotąd przekazana do Sądu. W dniu 24 czerwca 2025 r. pełnomocnik otrzymał informacje od organu o przekazaniu ponaglenia Skarżących z 22 grudnia 2023 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Zatem dopiero ww. wiadomość mailowa skutkowała przekazaniem skargi do Sądu, co nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie Skarżący wnieśli o wymierzenie grzywny w wysokości dolegliwej dla organu z uwagi na sposób jego funkcjonowania i świadome, wielokrotne naruszanie przepisów dotyczących rozpoznania sprawy w terminie, a wcześniej przekazania ponaglenia oraz przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i stanowiskiem organu. W odpowiedzi Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku wniósł o niewymierzanie grzywny. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 czerwca 2025 r. przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, a następnie w dniu 2 lipca 2025 r. przesłał do Sądu akta administracyjne w oryginale. Ponadto, organ wyjaśnił wówczas, że całość dokumentacji dotyczącej przedmiotowego zabytku została zabezpieczona przez Policję w Gdańsku – Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją. Okoliczności, w których doszło do zabezpieczenia dokumentacji przez Policję uniemożliwiły organowi wykonanie kopii. Dotąd powyższa dokumentacja nie została zwrócona do organu. Organ zauważył również, że zalecenia konserwatorskie, o które wnioskują Skarżący, w znacznej mierze dotyczą prac wykonywanych na podstawie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 21 stycznia 2019 r., które również zostało zabezpieczone przez Policję. Niezależnie od powyższego Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał na natłok spraw w Wydziale Zabytków Nieruchomych, a także braki kadrowe organu. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że zarówno zaistniała bezczynność, jak i brak przekazania skargi w terminie nie były wyrazem złej woli organu czy też celowego działania, lecz zaistniały stan rzeczy był od organu niezależny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten jest zobowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 30 dni od jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni nie tylko funkcję dyscyplinującą, ale także funkcję represyjną. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z kolei funkcja prewencyjna grzywny polega na zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 11 maja 2012 r. sygn. I OZ 328/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, sąd może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2025 r. sygn. III OSK 345/25, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko całkowite zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że przedmiot zaskarżenia nie przestaje on istnieć w przypadku przekazania sądowi, z uchybieniem terminu, skargi oraz odpowiedzi na skargę i akt sprawy, nawet jeżeli przekazanie to nastąpiło jeszcze przed złożeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarga z 25 kwietnia 2025 r. wpłynęła do organu w dniu 28 kwietnia 2025 r. (vide: Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, k. nr 60 akt sprawy II SAB/Gd 36/25). W konsekwencji, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a., skarga ta powinna była zostać przekazana do tutejszego Sądu najpóźniej do dnia 28 maja 2025 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, wniesiona skarga została przekazana Sądowi dopiero w dniu 24 czerwca 2025 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia, k. nr 4 akt sprawy II SAB/Gd 36/25). A zatem, bezsprzecznie Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków uchybił bezwzględnemu obowiązkowi przekazania skargi do sądu w określonym ustawą terminie. Stąd też zachodzi podstawa do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wysokość grzywny określono w art. 154 § 6 p.p.s.a. ustalając jej górną granicę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast dolna granica grzywny nie została określona. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. i w drugim półroczu 2024 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2024 r. wyniosło 7140,52 zł, a w drugim półroczu 2024 r. wyniosło 7262,39 zł. Wymierzając grzywnę w wysokości 1.000 zł, Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna do stopnia zawinienia obciążonego organu i czasu zwłoki oraz sprawi, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dołoży w przyszłości należytej staranności przy terminowym wywiązywaniu się z obowiązków wynikających z ustawy. Sąd miał nadto na uwadze, że skarga została przekazana do Sądu niezwłocznie po ponagleniu skarżących i przed złożeniem przez nich wniosku o wymierzenie grzywny. Odnosząc się do przyczyn nieterminowego przekazania skargi podniesionych w odpowiedzi na wniosek, należy wskazać, że obowiązek przesłania Sądowi skargi ma charakter bezwzględny, a wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające ze zbyt małej liczby pracowników czy wakatów, problemów z przeprowadzaniem długotrwałych konkursów w związku z narzuconym trybem wyłaniania pracowników nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (zob. postanowienia z 29 kwietnia 2005 r. sygn. I OZ 360/05 i z 25 lipca 2007 r., sygn. I OSK 986/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ winien być tak zorganizowany i zarządzany, aby zapewniona była ciągłość działania. Ponadto osoby zatrudnione w organie winny znać zasady postępowania w sytuacji, gdy wniosek trafia do organu, a także w sytuacji wpływu skargi adresowanej do Sądu. Reasumując, okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi pozostają bez znaczenia dla samego wymierzenia grzywny, gdyż wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Jednocześnie okoliczności te mogą wpłynąć na wysokość wymierzanej grzywny. W niniejszym przypadku określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił okoliczność, że nieprzekazanie skargi w terminie było wynikiem uchybień organizacyjnych w podmiocie zobowiązanym, a nie braku poszanowania dla zasad obowiązującego prawa – co przyznał sam organ. Sąd uznał wobec tego, że wymierzona grzywna będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. W związku z powyższym Sąd orzekł w postanowieniu na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.