III SA/Gd 1/06

Dnia 8 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2005 roku [...] w przedmiocie: prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 listopada 2005 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 37j ust. 1 i art. 37k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania R. P. od decyzji Starosty [...] z dnia 19 września 2005 r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia 10 października 2001 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 3.10.2001 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: R. P. został zarejestrowany w dniu 2.10.2001 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. nabywając od dnia 3.10.2001 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 10 października 2001 r. W dniu 27 czerwca 2003 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego podnosząc, iż doszło do ujawnienia dłuższego od przyjętego przez organ I instancji okresu uprawniającego do emerytury, który uprawniał wnioskodawcę do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego natomiast Wojewoda [...], decyzją z dnia 20 sierpnia 2003 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2005 r. Sygn. akt 3 II SA/Gd 1338/03 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, m.in., że organy orzekające w tej samej sprawie podjęły decyzje w oparciu o zupełnie inne przesłanki, przy czym decyzja organu I instancji jest oczywiście wadliwa w świetle unormowań przepisów art. 145 § 1, 147, 149 § 2 i 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji – jako wadliwej – jest błędne, zaś orzeczenie w organie II instancji o uchybieniu terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem art.139 k.p.a., bowiem R. P. nie miał już możliwości w postępowaniu instancyjnym ustosunkowania się do zarzutu uchybienia terminu. W ocenie Sądu, organy nie rozstrzygały o rzeczywistych żądaniach strony, bowiem intencją skarżącego było dążenie do wyjaśnienia dlaczego w sprawach należnych stronie świadczeń (zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego) organy do spraw zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu inaczej obliczyły okresy zatrudnienia strony, tj. – w decyzji z dnia 09.07.2003 r. stwierdziły, że okres zatrudnienia R. P. wyniósł 31 lat 4 miesiące i 26 dni (w tym ponad 19 lat zatrudnienia w szczególnym charakterze), a w decyzji z dnia 09.04.2003 r. stwierdziły, że okres ten na dzień rejestracji wyniósł 37 lat 6 miesięcy i 6 dni. Wskazane rozbieżności w orzeczeniach organów R. P. wyszczególniał w pismach z dni 10.03.2003 r., 27.06.2003 r. i 01.08.2003 r., domagając się wyjaśnienia z jakich przyczyn organy odmówiły przyznania stronie świadczenia przedemerytalnego. W takiej sytuacji, niezależnie od sformułowań żądań w pismach strony (wniosek o wznowienie, odwołanie) działającej w postępowaniu administracyjnym bez fachowego pełnomocnika, rzeczą organów było wyjaśnienie jakie jest rzeczywiście żądanie strony oraz wyczerpujące i wszechstronne rozpatrzenie sprawy R. P. (art. 6-12, 104 § 1 i 107 § 1, 3 i 4 k.p.a.). Uwzględniwszy powyższe, Sąd wskazał na konieczność szczegółowego wyjaśnienia przez organy administracji, żądań i praw strony. Organ I instancji po wznowieniu postępowania wezwał stronę w celu jej przesłuchania oraz wyjaśnienia zasadności jej żądań w świetle obowiązujących przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem różnicy pomiędzy długością posiadanego przez stronę okresu uprawniającego do zasiłku i okresu uprawniającego do emerytury. Orzekając co do istoty sprawy, decyzją z dnia 19 września 2005 r. Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 10 października 2001 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 3.10.2001 r. Uzasadniając utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, Wojewoda [...] wskazał, że strona wnosząc o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazywała na ujawniony w dniu 3.04.2003 r. wynoszący 37 lat, 6 miesięcy i 6 dni okres uprawniający do emerytury, którym legitymowała się już podczas rejestracji w związku z czym domagała się przyznania jej zamiast prawa do zasiłku przedemerytalnego, prawa do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie organu, samo legitymowanie się przez stronę wyżej wskazanym okresem uprawniającym do emerytury nie prowadziło do przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 k ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r., a zatem w brzmieniu obowiązującym również na dzień przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 37 k ust.1 pkt 3 powołanej ustawy, do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego konieczne jest legitymowanie się co najmniej 40 – letnim okresem uprawniającym do emerytury, a z art.37 k ust.1 pkt 4 ustawy wynika, iż może to być okres 39 lat. Natomiast przepis art. 37 k ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wymaga ukończenia odpowiednio 63 lat i 60 lat, podczas gdy strona na dzień rejestracji ukończyła 55 lat. Zatem wyjście na jaw okoliczności, na którą wskazuje strona nie dawało podstaw do zmiany dotychczasowej decyzji. Ponieważ strona domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 10.10.2001 r. organ rozpoznający jej wniosek związany jest stanem prawnym istniejącym w dniu wydania tej decyzji, a zatem brzmieniem art.37k ust.1 powołanej ustawy obowiązującym w dacie orzekania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że istnieje formalna przeszkoda uniemożliwiająca uchylenie dotychczasowej decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Sprawy o przyznanie stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego i prawa do świadczenia przedemerytalnego to odrębne sprawy administracyjne, które co do zasady winny kończyć się wydaniem przez organ odrębnych decyzji rozstrzygających co do ich istoty, jak stanowi przepis art.104 k.p.a. Skoro zatem sprawa przyznania stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego w tym czasie nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, to takie żądanie strony – w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem odrębnej sprawy o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego – nie dawało podstaw do zmiany tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ odwoławczy, wbrew stanowisku zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1338/03, nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii związanych z prawem do świadczenia przedemerytalnego, natomiast skoncentrował swe rozważania na instytucji zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, iż żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania od dnia 1.10.2001 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego zostało rozpatrzone w odrębnej sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia 2 grudnia 2005 r., od której R. P. wniósł odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 10 października 2001 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 3.10.2001 r. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nie budzi wątpliwości, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia w sprawie zakończonej przyznaniem skarżącemu zasiłku przedemerytalnego, nie wystąpiły. W postępowaniu administracyjnym R. P. podnosił, iż doszło do ujawnienia dłuższego od przyjętego przez organ I instancji okresu uprawniającego do emerytury, który uprawniał wnioskodawcę do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Starosta [...] uzasadniając decyzję z dnia 19 września 2005 r. wyjaśnił, iż wszystkie okresy uprawniające do emerytury wymienione przez stronę zostały w taki sam sposób zsumowane. Natomiast różnica między okresami uwzględnianymi przy orzekaniu w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego (okres uprawniający do zasiłku) i świadczenia przedemerytalnego (okres uprawniający do emerytury), wynikała z odmiennych przesłanek nabycia prawa do tych świadczeń, określonych w rozdziale 3C ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. W ocenie Sądu, zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji oceny prawnej zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Gd 1338/03 jest nieuzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym orzeczeniu Sądu z dnia 11 kwietnia 2005 r. Należy przy tym podkreślić, iż wniosek R. P. w przedmiocie przyznania od dnia 1.10.2001 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego nie mógł być przedmiotem wznowionego postępowania w sprawie o zasiłek przedemerytalny. Z tego względu został on rozpatrzony przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym, w wyniku którego Starosta [...] w dniu 2 grudnia 2005 r. wydał decyzję, od której strona wniosła odwołanie. Skoro zatem w postępowaniu wznowieniowym nie wykazano, aby wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję w dniu 10 października 2001 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego, ani też nie stwierdzono istnienia innych przesłanek wznowieniowych, to brak było podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej. Podkreślić bowiem należy, iż warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przede wszystkim zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., a dopiero potem wyniki postępowania co do istoty sprawy. Przepisy o wznowieniu postępowania, regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, a stanowiące wyłom w zasadzie trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa w stopniu jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.