III SA/Gd 1001/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...]. B. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 października 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 30 marca 2021 r. B. C. złożyła w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. P. W toku postępowania organ ustalił, że S. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lutego 2021 r., natomiast daty niepełnosprawności nie da się ustalić. Wnioskodawczyni jest córką S. P. Strona nie jest nigdzie zatrudniona, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i/lub poszukująca pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie pobiera emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Z przeprowadzonego na zlecenie organu rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że S. P. wymaga stałej opieki osoby drugiej. Pomoc córki polega na wykonywaniu wszystkich czynności higienicznych, przebieraniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu lekarstw, umawianiu wizyt lekarskich. Matka wnioskodawczyni porusza się przy pomocy kul oraz w asyście córki, rzadko wychodzi z domu. Matka jest wdową, a córka jest jedyną osobą, która może na stałe zająć się matką. W ocenie pracownika socjalnego, B. C. w prawidłowy sposób sprawuje opiekę nad matką. Opieka wykracza poza standardowe prowadzenie gospodarstwa domowego. Stan zdrowia S. P. stanowi główną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia przez córkę. Na podstawie zaświadczenia o stanie zdrowia S. P. organ ustalił, że matka wnioskodawczyni cierpi na: niedociśnienie, wielopoziomową dyskopatię odcinka L/S kręgosłupa oraz zespół bólowego odcinka L/S. W wyniku przeprowadzanego postępowania, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2020 poz. 111 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), Prezydent Miasta [...] wydał w dniu 28 kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], którą odmówił świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego przez B. C. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że rozmiar i charakter sprawowanej opieki wynikający ze stanu zdrowia matki uniemożliwia podjęcie zatrudnienia przez Panią B. C. W sprawie nie została jednak spełniona przesłanka art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem nie da się ustalić daty niepełnosprawności S. P. Nie kwestionując potrzeby sprawowania opieki nad matką oraz braku możliwości podjęcia pracy, w związku z niespełnieniem wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawę, organ stwierdził brak możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności ustaw z konstytucją bądź aktów podstawowych z ustawami. W związku z tym organ zgodnie z art. 6 k.p.a. jest zobligowany do zastosowania przepisów ustawy, nawet pomimo częściowego zakwestionowania ich zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w dniu 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyniku rozpoznania odwołania B. C. zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ wskazał, że stan zdrowia S. P. i zakres świadczonej całodobowo opieki nad matką przez wnioskodawczynię wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednakże organ stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynika aby istniał związek pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej przez stronę, a wystąpieniem konieczności opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej lub jej nie podejmują. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wprost wynika, że B. C. nigdy nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 22 ustawy. Była ona na utrzymaniu męża. Wnioskodawczyni nie była zatem aktywna zawodowo również przed podjęciem opieki nad matką, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Organ wskazał, że źródłem utrzymania B. C., będącym jej "własnym" świadczeniem, powinna być renta rodzinna po zmarłym mężu. Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o to świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło natomiast stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ powołał się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów. Organ stwierdził, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku wystąpienia niepełnosprawności. W skardze na decyzję organu odwoławczego B. C. wskazała, że stan zdrowia S. P., i tak zły, pogorszył się znacznie w ciągu ostatnich 7 miesięcy. Aktualnie matka jest osobą leżącą, wymagającą nieustannej pomocy, ponieważ nie może funkcjonować samodzielnie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że pomimo sprawowania wieloletniej opieki o pomoc w formie przedmiotowego świadczenia wystąpiła dopiero po śmierci męża, który wcześniej utrzymywał rodzinę. W ostatnim czasie ZUS odmówił jej przyznania renty rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło już spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może okoliczności tej pomijać. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie nietrafne. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skorygował błędny pogląd organu niższej instancji, uznał jednak, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią aktywności zawodowej. Organ wskazał, że skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że sprawowanie przez nią opieki nad matką doprowadziło do rezygnacji z zatrudnienia. Stanowiska tego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać za słuszne. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wskazuje jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Zatem nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia. Skarżąca ma obecnie 58 lat, jej wiek i stan zdrowia nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien uwzględnić, że skarżąca nie podejmowała zatrudnienia w związku z faktem, że posiadała źródło utrzymania w postaci dochodów męża. Po jego śmierci skarżąca nie uzyskuje renty rodzinnej i nie posiada innych źródeł utrzymania. W związku z tym, w świetle zasad doświadczenia życiowego uzasadnione jest stwierdzenie, że podjęłaby ona zatrudnienie w celu uzyskania źródła utrzymania. Uniemożliwia jej to jednak konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W sprawie nie budziło wątpliwości organów, że zakres sprawowanej opieki jest znaczny i uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia. Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie dopiero organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia matce opieki, uniemożliwiając skarżącej odniesienie się do tych kwestii w toku postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja organu pierwszej instancji wskazanych problemów nie poruszała, skarżąca nie miała powodów do przedstawiania w odwołaniu jakichkolwiek argumentów dotyczących tych okoliczności. Organ odwoławczy nie zastosował normy art. 79a k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona z powodu braku odpowiedniej wiedzy o sposobie oceny wcześniej przedstawionych okoliczności i dowodów - nie podejmuje aktywności w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie powinna być pozbawiona prawa do przedstawienia w toku postępowania administracyjnego argumentów i dowodów na poparcie zasadności złożonego wniosku. Odnosząc się do poruszanej przez organ kwestii renty rodzinnej wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Okolicznością istotną dla dokonania oceny w tym zakresie jest fakt, czy ewentualna przyznana renta rodzinna pozostaje bądź nie pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. W sytuacji, w której przyznana renta rodzinna nie pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia zawarta art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie zachodzi. Interpretacja taka wynika w sposób bezpośredni z treści cytowanego przepisu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że całkowite wykluczenie opiekunów, którzy pobierają emeryturę lub rentę, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub renty, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia rentowo–emerytalnego pobiera je i nie chce zrezygnować z jej pobierania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20). Osoba uprawniona ma zatem prawo wyboru korzystniejszego świadczenia z systemu emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślić należy, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ nie mógłby zatem, co do zasady, oprzeć decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na argumentacji związanej z przyznaniem renty rodzinnej nie badając warunków przyznania tego świadczenia (zbiegu z innym świadczeniem) oraz nie wyjaśniając (w przypadku takiej konieczności) woli skarżącej rezygnacji z tego świadczenia. Organy dopuściły się naruszenia w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego – organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., a organ drugiej instancji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji, Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącej z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).