III SA/Gd 1002/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 18 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 9 września 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...] postanawia odrzucić skargę. B.J. w imieniu własnym i Fundacji "A" wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 18 września 2018 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 9 września 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta S.. Skarga Fundacji "A" została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 8 lutego 2019 r. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego i brak uzupełnienia braku formalnego skargi, polegającego na niewykazaniu dokumentem osób uprawnionych do reprezentowania fundacji. W złożonej skardze B.J. , wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany statutu - zmiany sposobu rozpatrywania skarg mieszkańców a także procedury wnoszenia do Rady Miasta projektów uchwał z inicjatywy mieszkańców i organizacji pozarządowych, i skierowanie sprawy do procedowania z udziałem mieszkańców S. i organizacji pozarządowych. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała rażąco narusza podstawowe prawa obywatelskie i obowiązki Rady Miasta, gdyż została podjęta bez konsultacji społecznych, bez udziału mieszkańców i organizacji pozarządowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi Organ powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) zarzucił skarżącej, że nie wykazała legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie j Administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Organ wskazał, że odwołanie się przez skarżąąj do konstytucyjnych zasad dotyczących istoty wspólnoty samorządowej jest niewystarczające do uzasadnienia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Z ustrojowych przepisów kształtujących istotę wspólnoty samorządowej mogą wynikać określone uprawnienia tej wspólnoty, jednakże z treści zaskarżonej uchwały nie wynika żaden związek tej uchwały z interesem prawnym skarżącej. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, adresowanym wyłącznie do organów Gminy Miasta S.. W ocenie organu, nie wywołuje ona żadnych bezpośrednich skutków zewnętrznych, nie kształtuje praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, nie mogła zatem naruszyć interesu prawnego skarżącej. Ponadto organ wskazał, że skarga jest lakoniczna i zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenia dotyczące rzekomego naruszenia praw mieszkańców S. i organizacji pozarządowych, nie została ona popartą żadnymi konkretnymi zarzutami czy argumentami, co czyni niemożliwym merytoryczne ustosunkowanie się do skargi. Odpowiadając na zarzut skarżącej w zakresie wprowadzenia zmian w prawie miejscowym bez żadnych konsultacji społecznych, a także bez udziału mieszkańców i organizacji pozarządowych, organ zaznaczył, że projekt był umieszczony od 4 września 2018 r. do 18 września 2018 r. na stronie internetowej miasta S. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej miasta S.. Projekt uchwały nie został przekazany do konsultacji społecznych, w związku z tym, że wynikał ze zmian ustawowych i dostosowywał statut do zmienionej ustawy o samorządzie gminnym, oraz dotyczył spraw wewnętrznych rady tj. związanych z pracami komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd rozważył dopuszczalność skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przesłanką wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem posiadanie przez skarżącego interesu prawnego i jego naruszenie zaskarżoną uchwałą. Podkreślić należy, że ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie uzasadnia legitymacji strony do wniesienia skargi, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jej interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną skarżącego. Konkretność interesu prawnego oznacza, że winno przysługiwać mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1544/17, wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2202/06, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2019 r. stygn. III SA/GI 476/19). Dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego musi istnieć związek między zaskarżoną uchwałą a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa, które zostały uchwałą naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków. Naruszony interes strony winien mieć charakter aktualny, a nie hipotetyczny i przyszły. Wyłącznie bowiem naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02). Naruszenie interesu prawnego winno być przy tym konsekwencją zaskarżonej uchwały. Zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącej miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w sferze prawnej skarżącej jako członka wspólnoty samorządowej. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała zmieniająca Statut Miasta S. nie wpłynęła na zakres przysługujących jej praw bądź obciążających ją obowiązków. Uchwała ta nie ogranicza uprawnień skarżącej. Podkreślić należy, że skarżąca w istocie nie wskazała w skardze żadnych naruszeń jej interesu. Sąd z urzędu ocenił kwestię wpływu zmian uchwały w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz regulacji trybu rozpatrywania skargi i wniosków na uprawnienia skarżącej. Podnoszona w skardze kwestia uchwałodawczej inicjatywy obywatelskiej została w sposób obowiązujący unormowana w przepisach ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 130 ze zm.). Ustawa ta w art. 1 pkt 13 zmieniła u.s.g. przez dodanie art. 41a o treści: Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć: w gminie do 5000 mieszkańców - co najmniej 100 osób; w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 200 osób; w gminie powyżej 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 2 zmieniono treść § 13 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta S. stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta S. przez zamianę podmiotów, które mogą wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą - w pkt 5 dokonując zmiany jego treści dodano kluby radnych i dodając pkt 6, z którego wynika, że z inicjatywą taką może wystąpić grupa co najmniej 300 mieszkańców Miasta, posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Miasta S., w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Spowodowało to zwiększenie liczby członków grupy inicjującej proces uchwałodawczy z 200 (w poprzednio obowiązującej wersji Statutu) do 300 osób. Kwestionowana przez skarżącą uchwała dostosowała treść uchwały w sprawie Statutu Miasta S. do obowiązującego prawa. Zwiększenie liczby mieszkańców, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza z 200 do 300 nie wynika z treści zaskarżonej uchwały lecz z obowiązującego przepisu prawa powszechnego. Przepis ustawy jest przepisem wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa a uchwała rady gminy jako akt niższego rzędu nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą jako aktem wyższego rzędu. Zmiana liczby mieszkańców wymaganej do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawcza nie wynika zatem z woli organu, wyrażonej w uchwale, lecz woli ustawodawcy, który wprowadził obowiązujący powszechnie przepis prawa regulujący kwestię wymaganej liczby obywateli, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Zaskarżona uchwała, wobec wcześniejszego unormowania tej kwestii ustawą nie naruszyła zatem interesu prawnego skarżącej. O naruszeniu takim można mówić jedynie w odniesieniu do treści ustawy. Przechodząc do kwestii skarg, wniosków i petycji, wskazać należy, że cytowana ustawa zamieniająca w art. 1 pkt 5 wprowadziła unormowanie zmieniające u.s.g. przez dodanie art. 18 b o treści: Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy. W zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 1 lit. d wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu § 22a w brzmieniu: "1. Rada rozpatruje skargi na działania Prezydenta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. 2. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa regulamin stanowiący załącznik nr 7. Treść tego załącznika - "Regulaminu komisji skarg, wniosków i petycji Rady Miasta S." stanowi, że: §1 Komisja skarg, wniosków i petycji rozpatruje skargi na działania Prezydenta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli. W skład komisji, o której mowa w ust. 1 wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcję Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady. §2 1) 1. Przewodniczący komisji skarg, wniosków i petycji niezwłocznie po otrzymaniu skargi, wniosku czy petycji zwołuje posiedzenie komisji celem określenia sposobu ich rozpatrzenie, 2) ich merytorycznego rozpatrzenia jeśli zachodzi taka potrzeba, 3) przygotowania po rozpoznaniu sprawy projektu uchwały wraz z uzasadnieniem, jeśli zachodzi taka konieczność. 2. Komisja skarg, wniosków i petycji, celem realizacji celów wskazanych w ust. 1 przeprowadza postępowanie wyjaśniające w sprawie, w tym w szczególności; 1) może zwrócić się do Prezydenta Miasta lub kierownika miejskiej jednostki organizacyjnej Miasta w celu zajęcia stanowiska w sprawie, dostarczenia akt lub innych dokumentów, 2) zwraca się o opinię prawną, jeżeli występują wątpliwości natury prawnej, 3) może zwrócić się do innej Komisji o opinię w sprawie, 4) może wezwać osobę, która złożyła skargę, wniosek czy petycję do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dostarczenia dodatkowych dokumentów, jeśli nie narusza to przepisów właściwych ustaw. §3 W pozostałym zakresie do komisji skarg, wniosków i petycji stosuje się odpowiednio postanowienia § 30 do § 40 Regulaminu Rady Miasta S., stanowiącym załącznik nr 1 do Statutu Miasta S.." Wprowadzenie w uchwale regulacji w tym zakresie wynikało z przepisów ustawy nakładających taki obowiązek. Regulacje te mają charakter nowych unormowań w stosunku do poprzedniej wersji Statutu Miasta S.. Ich treść nie pogorszyła sytuacji prawnej skarżącej w porównaniu do poprzednich unormowań Statutu ani też unormowań ustawy zmieniającej ani nie ograniczyła jej praw i obowiązków. W związku z powyższym, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznając, że skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Wobec odrzucenia skargi, ocenie Sądu nie podlegała proceduralna kwestia obowiązku przeprowadzenia przez organ gminy społecznych konsultacji przed wydaniem uchwały. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl