III SA/Gd 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. E. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2013 r., nr [[...]], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2012 r. odmawiającą przyznania świadczeń rodzinnych. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 12 września 2012 r. E. N. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci A. N. oraz A. N. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu samotnego wychowywania dzieci na okres zasiłkowy 2012/2013. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku, podnosząc, że ustalony w sprawie dochód na osobę w rodzinie wyniósł 598 24 zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano na art. 2 pkt 1, art. 3, art. 5, art. 6, art. 11a, art. 14, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.), Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w prawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r., nr 298 poz. 1769) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny praz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959). W złożonym odwołaniu E. N. zarzuciła niewłaściwe wyliczenie wysokości dochodu. Zarzuciła organowi, że nie wyjaśnił prawidłowo jej sytuacji dochodowej, a tym samym decyzję oparto na błędnych ustaleniach faktycznych. Zaznaczyła, że organ oparł wyliczenie dochodu za 2011 r. na bazie kwoty 12. 411,82 zł, na którą złożyły się dochody z renty rodzinnej - 9971,82 zł oraz z działalności wykonywanej osobiście - 2.440 zł. Składowa dochodu dotycząca działalności wykonywanej osobiście (umowa zlecenie) nie jest stałym elementem dochodu i była jedynie elementem czasowym wynikającym z umowy zawartej w 2011, która nie obowiązuje już w 2012 r. Jednocześnie strona poinformowała organ o podjęciu pracy na podstawie umowy zlecnia w firmie A. ze wskazaniem wynagrodzenia netto za miesiąc styczeń 781,87 zł oraz, że wynagrodzenie to jest zmienne, wyliczając jego rzeczywistą średnią wartość w okresie od stycznia do października 2012 r. w wysokości 770,90 zł. Pomimo tego organ nie uwzględnił, że do 2012 r. doszło do utraty składowej w dochodzie, ani że w 2012 r. strona otrzymywała zmienne wynagrodzenie z tytułu pracy świadczonej osobiście. Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów dowołania, wskazując m.in., że z załączonego do wniosku zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że dochód trzyosobowej rodziny w roku 2011, ustalony zgodnie z art. 3 pkt 1, 2 i 2a ww. ustawy, wyniósł 12.154,16 zł, co miesięcznie daje 1.012,85 zł. Z zaświadczenia z dnia 5 września 2012 r., wydanego przez pracodawcę wnioskodawczyni, wynika że E. N. wykonuje pracę na podstawie umowy zlecenia od dnia 2 stycznia 2012 r., a dochód uzyskany w lutym 2012 r. wyniósł 781,87 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie po 2011 r.) dochód ustala się na podstawie dochodu powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód uzyskano. Powyższy przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, że dochód uzyskany w miesiącu lutym 2012 r. w wysokości 781,87 zł, nie zaś w średniej wysokości jak wskazuje strona, należy doliczyć do dochodu miesięcznego uzyskanego w 2011 r. Łącznie jest to zatem dochód w wysokości 1.794, 72 zł, co na jednego członka rodziny stanowi kwotę 598,24 zł miesięcznie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wyliczenie dochodu było zatem prawidłowe i niewątpliwie wykazało przekroczenie kryterium uprawniającego do zasiłku o 59,24 zł. Kwota przekroczenia jest niższa od najniższego zasiłku rodzinnego. Jednak świadczenie nie mogło zostać przyznane z uwagi, na to, że strona w poprzednim okresie zasiłkowym skorzystała z uprawniania wynikającego z dyspozycji art. 5 ust. 3 ustawy. W poprzednim okresie zasiłkowym kryterium dochodowe także było bowiem przekroczone, jednak zasiłek został stronie przyznany decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. W kolejnym okresie zasiłkowym zasiłek przyznany być zatem nie może. Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona w 2011 r. świadczyła pracę nie na podstawie umowy o pracę, ale umowy o dzieło, który to dochód mieści się w definicji z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 23 i 24 ustawy nie stanowi on dochodu uzyskanego ani dochodu utraconego. Tym samym nie można go uznać za utracony i odliczyć od dochodu stanowiącego podstawę ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów art. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przełożyło się na niewłaściwe zastosowanie i wykładnię wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. W sprawie nie podjęto niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy nie został w wyczerpujący sposób zebrany i rozpatrzony, a uzasadnienie decyzji uniemożliwia dokonanie jej kontroli z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz pominięcie przywołania tekstu podstawy prawnej. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja została wydana z opóźnieniem przekraczającym rok. Zdaniem skarżącej Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej sprzecznie z zasadami logiki przyjął, że do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy można doliczyć kolejny miesiąc - tworząc w tym zakresie fikcję, jakoby rok kalendarzowy miał 13 miesięcy. Dokonana przez organ interpretacja doprowadziła do sytuacji, w której stronie odmówiono świadczenia, które otrzymałaby przy prawidłowym wyliczeniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutu, że w decyzji w sposób sprzeczny z zasadami logiki przyjęto, że rok ma 13 miesięcy, wskazano, że doliczenie dochodu uzyskanego przez skarżącą w lutym 2012 r. miało pełne oparcie w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2012 r. o odmowie przyznania E. N. zasiłku rodzinnego wraz z należnymi do niego dodatkami wnioskowanymi na dwoje dzieci A. N. i A. N. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako - "ustawa" i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r., nr 298, poz. 1769) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959). Na wstępie należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie oraz dokonało ich prawidłowej interpretacji. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, świadczeniem rodzinnym jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, zaś prawo do zasiłku i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu - art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) ustawy. Poza sporem było w niniejszej sprawie, że rodzina E. N. składa się z trzech osób, tj. wnioskodawczyni i jej dwojga dzieci. Ojciec dzieci zmarł w dniu 4 stycznia 2007 r. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. W świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1) ustawy za dochód uważa się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., nr 51, poz. 307, ze zm.) pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 2) i 2a ustawy dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych - art. 3 pkt 10 ustawy. W przypadku niniejszej sprawie okresem zasiłkowy jest okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r., zaś rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2011. Jak wynika z poczynionych ustaleń w sprawie dochód trzyosobowej rodziny w roku 2011 wyniósł 12.154,16 zł, co miesięcznie stanowi 1.012,85 zł. Ponadto z zaświadczeń A. z dnia 5 września 2012 r. i z dnia 6 grudnia 2012 r., wynika że E. N. wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., a wynagrodzenie netto uzyskane w lutym 2012 r. wyniosło 781,87 zł. Okoliczności te pozostawały poza sporem w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Zatem dochód uzyskany w miesiącu lutym 2012 r. z tytułu umowy zlecenia w wysokości 781,87 zł należało doliczyć do dochodu miesięcznego uzyskanego w 2011 r., co też organy obu instancji zasadnie uczyniły (1.012,85 zł + 781,87 zł). Stosownie do unormowania z art. 5 ust. 4b ustawy nie ma podstaw do uwzględnienia średniej wysokości wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia uzyskanego w czasie jej wykonywania. Przepis ten bowiem jednoznacznie stanowi "o kwocie uzyskanego dochodu z miesiąca następującego". Miesięczny więc dochód rodziny wyniósł 1.794,72 zł, co na jednego członka rodziny daje kwotę 598,24 zł miesięcznie. W świetle art. 3 pkt 23 ustawy, nie można mówić w niniejszej sprawie o utracie dochodu, gdyż oznacza to utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, a taką pracę wykonywała wnioskodawczyni w B. Analogiczne definiowane jest przez ustawodawcę uzyskanie dochodu w art. 3 pkt 24 ustawy, które również nie obejmuje pracy świadczonej w ramach umowy o dzieło. Konstatując, dochód w rodzinie wnioskodawczyni przekroczył kryterium ustawowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego. Kwota przekroczenia wyniosła 59,24 zł (598,24 zł - 539 zł). Jednak okoliczność ta nie wyłącza definitywnie możliwości uzyskania dochodzonych świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, w którym jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Bezspornym było w sprawie, że zasiłek rodzinny przysługiwał wnioskodawczyni w poprzednim okresie zasiłkowym a kwota przekroczenia dochodu była niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, którego wysokość wynosi 77 zł. Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że "zasiłek rodzinny nie może być przyznany z uwagi na fakt, że strona w poprzednim okresie zasiłkowym skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy. W poprzednim okresie zasiłkowym kryterium także zostało przekroczone, jednak zasiłek rodzinny został Stronie przyznany decyzją z dnia 16 listopada 2011 r." Należy podkreślić, że powyższe stwierdzenie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (dotyczące m.in. przekroczenia w poprzednim okresie zasiłkowym kryterium) nie zostało poparte przez organ odwoławczy jakimikolwiek dowodami, ani ustaleniami. Przede wszystkim nie znajduje ono potwierdzenia w treści przywołanej przez ten organ decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. Ponadto, co jest ważne, okoliczność ta budziła wątpliwości organu odwoławczego, skoro pismem z dnia 12 listopada 2013 r. organ ten zwrócił się do MOPS-u w S. nadesłanie akt sprawy dotyczących poprzedniego okresu zasiłkowego. Jak podniósł bowiem w tym piśmie organ odwoławczy - "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w poprzednim okresie zasiłkowym osiąganym przez rodzinę wnioskodawczyni dochód przekroczył kryterium dochodowe, ale nie przekroczył kwoty najniższego zasiłku rodzinnego" (chodzi tu o decyzję kontrolowaną przez organ z dnia 27 października 2012 r.). W wyniku tego zobowiązania nadesłano m.in. decyzję ostateczną z dnia 16 listopada 2011 r., którą Prezydent S. przyznał zasiłki rodzinne wraz z dodatkami wnioskowane przez stronę na dzieci A. N. i A. N. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2011 r. - do 31 października 2012 r. Jednak z uzasadnienia ww. decyzji wynika jednoznacznie, że "na podstawie wniosku oraz załączonych dokumentów stwierdza się, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł oraz spełnia (...) pozostałe warunki do przyznania w/wym świadczeń". Zatem z treści uzasadnienia decyzji wynika, że zasiłki rodzinne przysługiwały stronie w poprzednim okresie zasiłkowym, gdyż zostały spełnione wymogi ustawowe, w tym przesłanka kryterium dochodowego. Okoliczność ta, niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z ustaleniem zawartym w decyzji z dnia 27 października 2012 r. organu pierwszej instancji, w której podniesiono, że "w poprzednim okresie zasiłkowym osiąganym przez rodzinę wnioskodawczyni dochód przekroczył kryterium dochodowe". Jest oczywistym, że w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę powinien wyjaśnić tą rozbieżność oraz dokonać jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Następnie zaś należycie i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Czego niewątpliwie organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił, ograniczając się tylko do przywołanego powyżej stwierdzenia. Należy zauważyć, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Wynika to jednoznacznie z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto takie postępowanie organu odwoławczego narusza przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i powoduje jednocześnie niemożność dokonania prawidłowej kontroli sądowej zapadłego rozstrzygnięcia. Braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji pozbawiają również stronę możliwości ustosunkowania się do okoliczności leżących u podstaw podjęcia określonego rozstrzygnięcia i należytej obrony swoich praw. Należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego nie pozawala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie. Ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a zwłaszcza w przywołanych dowodach. W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że organ odwoławczy naruszył przywołane przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i wskazania. Przede wszystkim organ dokona nie budzących wątpliwości ustaleń co do istnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.