III SA/Gd 1011/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 13 marca 2013 r., Starosta K. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012r. Nr 1137 ze zm.) skierował G. G. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie o zawieszenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nie umożliwił odwołującemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, przed wydaniem decyzji. W odwołaniu podniesiono także zarzut naruszenia przepisów proceduralnych (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) oraz art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z właściwym wnioskiem, podczas gdy wniosku takiego nie było, a z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 24 stycznia 2012 r. zostało wcześniej wszczęte postępowanie i postępowanie to toczy się nadal przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Decyzją z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wynikła z faktu, iż organ odwoławczy nie może ustalić na podstawie akt sprawy, czy zarzuty odwołującego są zasadne. Całe akta sprawy dotyczące kwestii skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji sprowadzają się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz do zaskarżonej decyzji. Pomimo tego, że zarzuty odwołania są wyartykułowane w sposób wyraźny, a akta sprawy są niekompletne, organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów strony, przekazując odwołanie do rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Nadto organ wskazał, iż w aktach sprawy brak jest koniecznego w przypadku takiego postępowania organu pierwszej instancji, wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o wszczęcie takiego postępowania. Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jeżeli tak, to wniosek taki powinien znajdować się w aktach sprawy. Jeżeli jest to wniosek z dnia 24 stycznia 2012 r., to wymaga wyjaśnienia dlaczego tak późno zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wyjaśnienia wymaga również kwestia wszczętego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji postępowania, które jak podaje strona, toczy się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł G. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nie umożliwił odwołującemu się wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, bowiem nie informował odwołującego się, kiedy decyzja zostanie wydana; - naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 138 §1 ust. 3. k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie, polegające na braku umorzenia postępowania w okoliczności, gdy w aktach sprawy brak koniecznego wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu wskazano, że organ wskazując jako podstawę wszczęcia postępowania wniosek KWP w G. z dnia 24 stycznia 2012 r., odpisu wniosku nie przedłożył stronie wraz z przesłanym jej zawiadomieniem. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, iż w aktach sprawy brak jest koniecznego wniosku Komendanta Policji o wszczęcie postępowania, co oznacza, iż postępowanie zostało wszczęte bez właściwego wniosku. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie niniejszej nie powinno zostać wszczęte, albowiem brak jest legitymacji po stronie organu do prowadzenia postępowania. Tylko w określonych prawem sytuacjach organ wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu. Art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyraźnie stanowi o konieczności wniosku. Ponadto organy obu instancji nie umożliwiły skarżącemu zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się w przedmiocie postępowania. Jest to o tyle istotne, że pozbawia stronę możności odniesienia się do zasadności wniosku oraz twierdzeń i postulatów tam zawartych. To działanie organu jest naruszeniem podstawowych zasad wyrażonych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej oraz zasady informowania stron. Stanowi to przesłankę do umorzenia postępowania. Organ administracyjny winien stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ nie podjął żadnych czynności mających wyjaśnić stan faktyczny sprawy, nie wezwał odwołującego się do przedłożenia dowodów świadczących o poddaniu się badaniom. W tej sprawie organ działał bez podstawy prawa, co więcej przekroczył swoje kompetencje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. naruszyło przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przepisu art. 138§2 k.p.a. niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze, stwierdzenie, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (np. organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego), a po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi o takie naruszenie przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 777). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest dopuszczalne tylko w ściśle określonych sytuacjach. Jako wyjątek nie podlega ono wykładni rozszerzającej. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, dostępny w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. powołując się przede wszystkim na to, że "nie może ustalić na podstawie akt sprawy, czy zarzuty odwołującego się są zasadne". Podniesiono także szereg wątpliwości związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego. Stanowiska organu odwoławczego nie sposób uznać za słuszne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 24 stycznia 2012 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami - wskutek którego postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Zatem zarzut dotyczący braku wymaganego przepisami wniosku jest całkowicie niezrozumiały. Wyjaśnienie przyczyn, dlaczego pomiędzy wpływem do organu wniosku Komendanta i wszczęciem stosownego postępowania upłynął znaczny okres czasu, nie ma natomiast żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, które powinno zostać w sprawie wydane. Może mieć to znaczenie jedynie dla niezwiązanej z treścią rozstrzygnięcia oceny sprawności postępowania organu I instancji. Nie przekraczało także możliwości organu odwoławczego ustalenie, czy i jakiego rodzaju postępowanie toczy się przed sądem administracyjnym ze skargi G. G., o ile organ ten uznawał okoliczność tę za istotną. Na marginesie tylko należy wskazać, że istotnie pod sygn. akt III SA/Gd 381/12 toczyło się w tutejszym sądzie postępowanie ze skargi G. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie skierowania na badanie psychologiczne, zakończone prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę z dnia 14 grudnia 2012r. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które wymagałoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny niniejszej sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budził bowiem żadnych wątpliwości. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisowi art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rzeczą organu odwoławczego będzie obecnie rozpatrzenie odwołania skarżącego – przy uwzględnieniu powyższej oceny prawnej.