III SA/Gd 1013/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz skarżącej Z. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) odmówiło Z. K. (dalej: skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 23 czerwca 2021r. Z. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961r., zatwierdzającej nowe granice działki nr [...] położonej we wsi Ł. (obecnie L., gmina S.) podzielonej na działkę nr [...] o pow. 0,11 ha pod budynkiem mieszkalnym i nr [...] o pow. 2,01 ha, przysługujące odpowiednio po 1/2 części M. K. i P. Z. oraz nakazującej wpisać jako właściciela działki nr [...] P. Z. a M. K. jako użytkownika 1/2 części działki nr [...]. Ponadto skarżąca zwróciła się o wydanie nowej decyzji zatwierdzającej nowe granice działki oznaczonej nr [...] położonej we wsi Ł. Zdaniem skarżącej, wydana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 1 i 2 w związku z art. 5, 6 i 7 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) oraz art. 113 i art. 135 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57 poz. 319) w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.". Do wniosku skarżąca załączyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 27 września 1961r., znak [...]. Kolegium wskazało, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to wymóg ścisłego przestrzegania przesłanek zarówno stwierdzenia nieważności decyzji jak i przesłanek samego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), dalej: "ustawa zmieniająca", która weszła w życie z dniem 16 września 2021r., znowelizowany przepis art. 156 § 2 k.p.a stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.". Kolegium wskazało, że przywołaną wyżej regulację prawną stosuje się do wszelkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, niezależnie od etapu na jakim w tym momencie się znajdowały. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jak wynika z objętej wnioskiem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 27 września 1961r., znak [...], decyzja ta została podana do wiadomości na zebraniu wiejskim w Ł. w dniu 23 października 1961 r. W sprawie doszło zatem do upływu 30-letniego terminu liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, co w świetle znowelizowanego przepisu art. 158 § 3 k.p.a oznacza brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wystąpienie wskazanej okoliczności prawnej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a oznacza brak podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania skarżącej i uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 27 września 1961r., znak [...], ewentualnie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 k.p.a., podczas gdy stan faktyczny uprawniał organ do jego zastosowania, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące w konsekwencji do niezgodności postanowienia z prawem w postaci: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz w związku z 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, podczas gdy organ zobowiązany był do ustalenia czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną, w konsekwencji niestwierdzenie, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa, art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wbrew treści art. 158 § 2 k.p.a. i niezbadanie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną podczas gdy organ zobowiązany był do ustalenia czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną, z art. 156 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy w k.p.a. nie występuje art. 156 § 3. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. niemożność stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. oznacza konieczność wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika konieczność zbadania przesłanek pozytywnych i negatywnych. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się do odmowy stwierdzenia nieważności na skutek prekluzji, tj. bez zbadania, czy decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowana wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, w którym organ ustali w postępowaniu nieważnościowym, że decyzja administracyjna obarczona jest wadą kwalifikowaną, ale upływ czasu uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, powinien wydać decyzję stwierdzającą wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Organ nie jest związany wnioskiem strony co do sposobu rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego. Cezura czasowa zawarta w komentowanym przepisie nie ogranicza uprawnień sądu administracyjnego wynikających z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nowelizacja wprowadziła do art. 158 k.p.a. nowy przepis (§ 3), zgodnie z którym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat - w takim wypadku nie wszczyna się postępowania. Struktura odesłania zawartego w tym przepisie nie jest jasna, a jego umiejscowienie nie wydaje się fortunne. Przepis art. 158 k.p.a. wskazuje możliwe rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu nadzorczym. Nie dotyczy zatem podstaw i trybu samego wszczęcia postępowania - tym zagadnieniom poświęcony jest art. 157 k.p.a. Przedmiotem nowej regulacji jest decyzja, "o której mowa wart. 156 § 2". Przepis odsyła zatem do decyzji: (i) która obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., (ii) której nieważności nie można stwierdzić z powodu upływu terminu prekluzyjnego lub (iii) której nieważności nie można stwierdzić z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Przepis ten czytany wprost oznacza niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do wadliwej decyzji, od dnia doręczenia lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Wydaje się, że doszło do niezamierzonego i mylącego zespolenia dwóch cezur czasowych. Próbując nadać powyższemu przepisowi rozsądną treść, co w przypadku komentowanej nowelizacji nie jest zadaniem łatwym, należałoby przyjąć, że wolą ustawodawcy jest niewszczynanie nieważnościowych postępowań administracyjnych w stosunku do decyzji objętych cezurą trzydziestu lat. Wobec odesłania zawartego w komentowanym przepisie organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia upływu trzydziestu lat od daty doręczenia lub głoszenia decyzji, lecz musi zbadać, czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną i dopiero wówczas będzie uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto skarżąca wskazała, że ustawa zmieniająca godzi w prawa konstytucyjne. Po pierwsze, wbrew zaleceniom Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę ma charakter nieprzewidywalny i arbitralny. Po drugie, jednakowa cezura czasowa dla wszystkich przypadków jest wadliwa, mając na uwadze zróżnicowane sytuacje, których dotyczą wadliwe decyzje. Po trzecie, nowelizacja istotnie wykracza poza ramy odnośnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stał się pretekstem do ograniczenia prawa do sądu w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z wydaniem wadliwej decyzji. Po czwarte, złamanie zasady nieretroakcji jest nieuzasadnione. Po piąte, umorzenie postępowań w toku rażąco narusza szereg przepisów i zasad konstytucyjnych (por. R. Piotrowski, Ekspertyza w zakresie zgodności z konstytucją nowelizacji ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego (druk senacki 437). Niezależnie od powyższej argumentacji skarżąca podkreśliła, że wadliwość decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r., zatwierdzającej nowe granice działki nr [...] położonej we wsi Ł. (obecnie L., gmina S.), dostrzegają również sądy powszechne. Sąd Rejonowy w M. V Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił założenia dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej. Zaistniały stan faktyczny w sposób oczywisty godzi w prawa skarżącej, nadto rodzi niepewność co do prawa oraz powoduje niemożność uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Powyższa sytuacja nie powinna mieć miejsca, zatem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji jest niesłuszne i nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyła skarżąca Z. K. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – co w tej sprawie miało miejsce w dniu 5 lipca 2021 r. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13). Co istotne w tej sprawie, przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12). Z powyższych przepisów wynika, że wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi, pod warunkiem, że żądanie pochodzi od strony i nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania. Co istotne, oceny istnienia owych przeszkód należy dokonywać na dzień złożenia wniosku. Jeżeli bowiem w dacie złożenia wniosku nie istnieją przeszkody podmiotowe ani przedmiotowe do wszczęcia postępowania, to zgodnie z przytoczonym wyżej art. 61 § 3 k.p.a., dochodzi do wszczęcia postępowania z mocy samego prawa. W sytuacji natomiast, gdy po wszczęciu postępowania zajdą zdarzenia powodujące jego bezprzedmiotowość stanowi to wówczas podstawę do umorzenia postępowania, a nie odmowy wszczęcia postępowania. W kontrolowanej sprawie uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania Kolegium wskazało na przesłankę przedmiotową, nie odnosząc się do kwestii legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. W ocenie jednak Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy odmowa wszczęcia postępowania ze wskazanej przez Kolegium przyczyny nie była uzasadniona. Wskazać bowiem należy, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. nie istniał przepis prawa uniemożliwiający wszczęcie postępowania. Dopiero z dniem 16 września 2021 r. w życie wszedł przepis art. 158 § 3 k.p.a., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji k.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Wbrew stanowisku organu, przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, nakazujący stosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisów zmienionych, nie odnosi się do art. 158 § 3 k.p.a., który z istoty rzeczy nie może odnosić się do wszczętych postępowań, regulując kwestię odmowy wszczęcia postępowania. Nie można bowiem odmówić wszczęcia postępowania (art. 158 § 3 k.p.a.), które zostało już wszczęte, a o takich mówi art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis ten nakazując stosowanie przepisów "nowych" do spraw będących w toku (wszczętych i niezakończonych), nie uzasadniał zatem zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji złożonego przed datą wejścia nowelizacji w życie, tj. przed dniem 16 września 2021 r. Zwrócić również należy uwagę na treść art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten potwierdza, że w przypadku wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, złożonych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia możliwe są następujące rozwiązania: po pierwsze, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli wniosek wpłynie do organu po dniu 15 września 2021 r. lub umorzenie postępowania, jeżeli wniosek wpłynął i skutecznie zainicjował wszczęcie postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) przed dniem 16 września 2021 r. Odnotować jednak należy, że w Trybunale Konstytucyjnym zawisła pod sygn. akt K 2/22 sprawa z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji RP; 2) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – poprzez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Ponieważ przepis powyższy, tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie był podstawą prawną rozstrzygnięcia, Sąd będąc związany granicami sprawy nie może odnieść się do powyższej kwestii, ograniczając się wyłącznie do odnotowania faktu złożenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich takiego wniosku. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do naruszenia art. 156 § 3 k.p.a. Rację ma skarżąca podnosząc, że taki przepis nie istnieje, jednak jego powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowiło błąd niemający wpływu na wynik sprawy. Rzeczywistą bowiem podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie był art. 158 § 3 k.p.a., który Kolegium przytoczyło w uzasadnieniu postanowienia. Organ nie mógł też naruszyć art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., bowiem przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, tylko w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nietrafne są też zarzuty skarżącej, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinien był zbadać, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia 27 września 1961 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną. Czynienie tego rodzaju ustaleń jest wykluczone na etapie wstępnym badania wniosku o wszczęcie postępowania. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17). Podsumowując, wydając zaskarżone postanowienie Kolegium naruszyło art. 158 § 3 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii wskazań co do dalszego postępowania należy stwierdzić, że w wyniku wydanego rozstrzygnięcia sprawa powraca do etapu oceny formalnej złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek bowiem wbrew stanowisku Kolegium nie istniała wskazana przez ten organ przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania wynikająca z art. 158 § 3 k.p.a., to jednak do wyjaśnienia pozostała kwestia podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania. Stwierdzenie braku przysługiwania skarżącej legitymacji do złożenia wniosku będzie organ obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W razie natomiast istnienia takiej legitymacji, organ podejmie dalsze czynności w sprawie, których wskazanie przez Sąd na obecnym etapie postępowania stanowiłoby wykroczenie poza granice sprawy dotyczącej wyłącznie kwestii związanej z dopuszczalnością wszczęcia postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu administracji zwrot kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 100 zł. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).