III SA/Gd 1030/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. E. S. wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o objęcie jej i dziecka "Programem dożywiania" na zakup żywności. Wnioskodawczyni wskazała, że łączny dochód jakim dysponują z córką wynosi 706 zł. Dziecko jest w okresie dorastania, a ww. środki są zbyt skromne na utrzymanie i zaspokojenie potrzeb żywnościowych. Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r., nr [[...]] Wójt Gminy przyznał E. S. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 104 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 14, art. 106 ust. 1 ustawy o Pomocy społecznej oraz art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu zaznaczono, że stosownie do postanowień art. 3 i 5 ustawy o ustanowieniu programu dożywiania, pomoc może być przyznana osobom i rodzinom jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu, wskazany warunek został spełniony, mając na uwadze, że dochód na osobę w rodzinie ustalono w wysokości 353 zł, a wysokość kryterium dochodowego rodziny składającej się z wnioskodawczyni i córki N. S. wyniosła 912 zł. Wskazano m.in. na przewidzianą w ustawie pomoc poprzez dożywianie dzieci w szkole oraz formy pomocy wynikające z programu. Jako pozostałe przyczyny uzasadniające przyznanie zasiłku wskazano: niepełnosprawność, bezrobocie, niepełną rodzinę wnioskodawczyni, długotrwałą chorobę i bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych. W złożonym odwołaniu E. S. zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia. Zarzuciła również organowi, że zamiast stałego objęcia jej i dziecka programem dożywiania przyznano jednorazowy zasiłek tylko dla niej - pomijając dziecko. Decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowaną przez E. S. decyzję jako zgodną z prawem. Powołując się na treść art. 7 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ustawy o ustanowieniu programu dożywiania, Kolegium podkreśliło, że w sprawie jest bezsporne, że wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy). Istotą decyzji podejmowanej w przedmiocie zasiłku celowego jest natomiast uznanie administracyjne. Obejmuje ono prawo organu do hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegającej się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Spełnienie kryteriów ustawy nie oznacza więc automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. organ wskazał bowiem, że decyzja uwarunkowana była ograniczonymi środkami finansowymi jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Ponadto wskazano, że wnioskodawczyni proponowano skorzystanie z pomocy poprzez objęcie córki dożywianiem w szkole - jednak strona odmówiła. Z przedłożonych akt wynika ponadto, że organ pierwszej instancji decyzjami z dnia 16 lipca 2013 r. przyznał stronie zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego w kwocie 200 zł (decyzja nr [[...]]) oraz orzekł o przyznaniu zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w kwocie 103 zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. S. zaznaczyła, że organ nie uwzględnił wniosku o objęcie jej wraz z dzieckiem okresowym programem dożywiania. Pokreśliła, że zaproponowane świadczenie ma charakter jednorazowy i zostało przyznane tylko dla jednej osoby. W ocenie skarżącej skoro wyliczając kryterium dochodowe dzieli się dochód dziecka (alimenty i zasiłek rodzinny) na dwie osoby to program dożywiania powinien objąć dwie osoby. W żadnej z dwóch wydanych w sprawie decyzji skarżącej nie wyjaśniono natomiast powodu braku objęcia dziecka programem dożywiania. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, aby wielokrotnie proponowano jej córce dożywiania w szkole. Wyjaśniła, że w styczniu 2013 r. podczas wywiadu środowiskowego dziecku faktycznie zostały zaproponowane obiady w szkole. Córka jednak odmówiła, a skarżąca uszanowała jej decyzję. W skardze opisana została trudna sytuacja majątkowa i życiowa skarżącej (brak pracy, choroba, niepełnosprawność, samotne wychowywanie córki). Skarżąca zaznaczyła, że do skorzystania z pomocy społecznej, w tym złożenia wniosku o objęcie jej i dziecka programem dożywiania, zmusiły ją narastające koszty utrzymania przy niezmiennie utrzymującym się na najniższym poziomie dochodzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania tego aktu. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie E. S. kwestionowała decyzję z dnia 9 września 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. udzielającą pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej jako - "ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego" lub "Program" oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 182), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą o pomocy społecznej" lub "ustawą". Przepis art. 2 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, określa cele wprowadzenia Programu. Należy do nich m.in. wspieranie gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienie posiłku osobom jego pozbawionym. Jak wynika z treści przepisu art. 3 punkt 1) lit. c) ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 Programu - do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Ponadto, że wydana w oparciu o przedmiotowe przepisy decyzja ma charakter uznaniowy (co będzie przedmiotem dalszych rozważań w sprawie). W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne pozostawały poza sporem. Jak wynika z dokonanych ustaleń, m.in. w oparciu o wywiad środowiskowy, skarżąca samotnie wychowuje 13 - letnią córkę, jest zarejestrowana w PUP, nie posiada jednak prawa do zasiłku, zajmuje dom własnościowy zakupiony w 2003 r. o pow. 110 m2. W domu tym zamieszkuje również pełnoletnia córka strony zatrudniona w Urzędzie Gminy, która według oświadczenia prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Orzeczeniem z dnia 23 lipca 2012 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności strona (ur. w 1962 r.) została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, do dnia 30 czerwca 2015 r. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że suma miesięcznych przychodów w rodzinie wyniosła 706 zł. Na dochód ten złożyły się alimenty na córkę w kwocie 600 zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości 103 zł. Mając na uwadze treść art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo zatem wyliczono, że dochód rodziny (706 zł) podzielony przez liczbę osób w rodzinie (2) daje dochód na osobę w rodzinie w wysokości 353 zł. Bezspornym było sprawie, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - jej dochód jako osoby w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego - określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe wynosi 456 zł. Należy w tym miejscu podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała skarżącej pomoc - na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł. Jednak kwota udzielonej pomocy była, w ocenie skarżącej, zbyt niska, jednorazowa i nie objęła córki. Należy jednak zauważyć, że poza sporem było, iż skarżąca w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie wyraziła zgody na przyznanie pomocy w postaci dożywiania córki w szkole. Strona była zainteresowana otrzymaniem pomocy w ramach Programu w formie świadczenia pieniężnego (co potwierdza wywiad środowiskowy z dnia 5 lipca 2013 r., jak i treść złożonego wniosku "na zakup żywności"). Jak wynika też z materiału dowodowego sprawy, pomoc w postaci dożywiania dziecka w szkole była oferowana jej wcześniej przez organy (choć nie wielokrotnie). Z pisma skierowanego do strony przez kierownika OPS z dnia 1 marca 2013 r. wynika, że pomoc w postaci dożywiania córki w szkole została zaproponowana podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w związku z wnioskiem o zasiłek stały. W piśmie tym wskazano również, że nie ma możliwości otrzymania tzw. "ekwiwalentu na dożywianie". W skardze strona przyznała fakt uprzedniego oferowania jej przez organy tej formy pomocy, jak i nie wyrażenia na nią zgody. Skarżąca wyjaśniła, że córka odmówiła, "a ja uszanowałam jej decyzję". Strona w toku niniejszego postępowania przed organami (jak i w skardze), nie wskazała żadnych przyczyn, z powodu których dziecko, nie może spożywać posiłków w szkole. Na rozprawie sądowej podała jedynie, że córka jest nieśmiała. Niewątpliwie działania organu podejmowane w ramach programu dożywiania mogą być realizowane w różnych formach, w tym przyznania świadczenia pieniężnego lub rzeczowego. Wynika to jednoznacznie z unormowania zawartego w art. 3 Programu. Przepisy ustawy nie nakładają jednak na organy obowiązku podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie przyznania pomocy. Ponadto, co należy podkreślić, podejmowana przez organy decyzja ma charakter uznaniowy, co wynika z użytego przez ustawodawcę słowa "może" (art. 5 ust. 1 Programu). Innymi słowy, decyzja podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. Może również przyznać świadczenie w innym rozmiarze lub odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji też organy w ramach uznania administracyjnego były uprawnione do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Należy dodać, że przyznana pomoc na zakup posiłku lub żywności nie czyni de facto beneficjentem świadczenia wyłącznie skarżącej. Element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Sądu zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie spełnione. Organy wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Organy dokonały analizy sytuacji skarżącej pod kątem spełnienia warunków przyznania pomocy określonej przepisami ustawy, a odnośnie wysokości świadczenia wskazano nie tylko na sytuację materialną i osobistą skarżącej, ale i sytuację finansową organu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznając świadczenie pieniężne uzasadnił swoje stanowisko, wskazując na przesłanki, które pozwoliły na uwzględnienie żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji pierwszo-instancyjnej przyznającej świadczenie, co zresztą wykazało w swojej decyzji, uzasadniając swoje stanowisko. Podkreśliło również stanowczą odmowę skarżącej na skorzystanie z pomocy w formie dożywania córki w szkole. Organ odwoławczy prawidłowo przywołał nie tylko przepisy ustawy o pomocy społecznej, ale również zasady udzielania tej pomocy, wskazując m.in., że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość świadczenia uwzględnić należy nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe (w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. Ośrodek powoływał się ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje). Ponadto w uzasadnieniu organu odwoławczego zaznaczono, że skarżąca w odrębnych decyzjach z dnia 16 lipca 2013 r. otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego w wysokości 200 zł (nr [[...]]) oraz zasiłek stały w wysokości 103 zł od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. (nr [[...]]). Należy tu wskazać, że powyższe decyzje zostały również przez E. S. zakwestionowane. Sąd bowiem w tym samym składzie na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r., oprócz niniejszej skargi, rozpoznawał również skargi strony na przedmiotowe rozstrzygnięcia. Zaskarżone decyzje przyznawały stronie pomoc, jednak w ocenie skarżącej za małą. Skargi zostały oddalone. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 999/10 przywołanym przez organ odwoławczy - "uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczanych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej". Dlatego - załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00-publ. Lex nr 79608). Rozstrzygając w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia ani zaskarżonej decyzji, ani decyzji jej poprzedzającej. Na zakończenie należy wskazać, że pomoc społeczna ma na celu przede wszystkim wsparcie podopiecznych, a nie zaspokajanie wszystkich zgłaszanych przez nich potrzeb. Z przywołanych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej, gdyż ustawodawca nie wyposażył tych sądów w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. Tym samym Sąd rozstrzygający w tej sprawie nie może uwzględnić jakichkolwiek żądań skarżącej. Mając na uwadze rozważania przytoczone powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.