III SA/Gd 1032/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 lipca 2015 r. o zatrzymaniu prawa jazdy J. K. kat A, B, C, D, B+E, C+E, D+ E nr [...]. Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. 2015, poz. 859 ze m.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2015, poz. 155 ze zm.). Decyzję o zatrzymaniu prawo jazdy podjęto w związku z wnioskiem Wójta Gminy S. z dnia 26 czerwca 2014 r. wniesionym do organu na podstawie art. 5 ust. 3b, art. 2 ust. 9 i art. 8b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Do wniosku dołączony został odpis ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (decyzja SKO z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt [...]). W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podkreśliło, że, jak wynika z treści art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, to organ właściwy dłużnika ma ustawowy obowiązek skierować do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi. Organ ten nie ma możliwości odstąpienia od takiego działania, a wykonanie ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku nie jest represją skierowaną przeciwko odwołującemu się. Zgodnie z art. 5 ust. 5 cyt. ustawy, otrzymanie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy wraz z odpisem ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, obliguje starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta nie ma przy tym uprawnień do badania, jakie są przyczyny bezskuteczności egzekucji i przyczyny niezłożenia przez dłużnika oświadczenia majątkowego i udzielenia wywiadu alimentacyjnego. Kolegium podkreśliło, że jedynie ustanie w toku postępowania odwoławczego przyczyn podjęcia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, wymienionych w art. 5 ust. 6 cyt. ustawy, mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego przyczyny takie jednak nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania odwoławczego organ uzyskał informacje z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o tym, że dłużnik nie umożliwił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie złożył oświadczenia majątkowego tj. nie dokonał czynności, które miały podstawowe znaczenie dla wydania wobec J. K. decyzji o uznaniu za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Dłużnik nie rozpoczął współpracy z organem właściwym dłużnika, ponieważ nie złożył oświadczenia majątkowego i nie stawił się na wywiad alimentacyjny ani po wydaniu decyzji o uznaniu za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, ani po wydaniu decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Okoliczność, że w ciągu ostatnich 6 miesięcy dłużnik wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % bieżąco ustalonych alimentów, (co potwierdza zaświadczenie od komornika z dnia 19 września 2016 r.) sama w sobie nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zgodnie z art. 5 ust. 6 cyt. ustawy. Dłużnik będzie bowiem mógł odzyskać prawo jazdy wówczas, gdy nadal będzie płacił alimenty co najmniej takie, jak ww. wysokości i jednocześnie złoży oświadczenie majątkowe i udzieli wywiadu alimentacyjnego. Po dokonaniu tych czynności i zachowaniu ciągłości wpłat (przynajmniej przez 6 miesięcy), organ właściwy dłużnika będzie mógł wystąpić do starosty z wnioskiem o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawo jazdy. Tym samym to, w jakim czasie dłużnik będzie miał możliwość odzyskania prawa jazdy, zależy od tego, w jakim czasie podejmie on współpracę z organem I instancji. W cytowanym uzasadnieniu wskazano także, że wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., w sprawie sygn. akt K 23/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. K. wskazał, że wydane w sprawie decyzje są sprzeczne z prawem, w tym z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżący obszernie opisał w skardze swoją trudną sytuację życiową, konflikty z b. żoną, utratę majątku, który przekazał dzieciom, trudności w znalezieniu zatrudnienia oraz swoje problemy zdrowotne. Podkreślił, że regularne uiszczanie należnych dzieciom alimentów stało się realne dopiero wtedy, gdy przeszedł na emeryturę tj. od maja 2015 r. ( z tego tytułu od emerytury skarżącego co miesiąc jest ściągana kwota ok. 2500 zł ). Wcześniej jednak zawsze - w miarę swoich możliwości - wspierał dzieci w sytuacjach kryzysowych, w tym również finansowo. Odebranie prawa jazdy ma charakter represyjny, ponieważ z jednej strony organ domaga się zwrotu alimentów i to z bardzo wysokimi odsetkami, a z drugiej - poprzez zatrzymanie prawa jazdy - blokuje dłużnikowi możliwość uzyskania np. dodatkowego zarobku. W końcowej części skargi J. K. nadmienił ponadto, że już uprzednio Urząd Gminy skierował wobec skarżącego wniosek o pozbawienie prawa jazdy. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony przez Starostę, który decyzją z dnia 4 października 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. W uzupełnieniu skargi (pismem z dnia 16 listopada 2016 r.) skarżący sprecyzował dodatkowo, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dodatkowo, że nawet samo wniesienie skargi i jej treść świadczą o tym, że skarżący nie przejawia woli załatwienia sprawy przywrócenia mu prawa jazdy w najprostszy z możliwych sposobów tj. poprzez złożenie oświadczenia majątkowego i udzielania wywiadu alimentacyjnego. Szczegółowo opisane w skardze okoliczności związane z sytuacją osobistą skarżącego, w świetle treści art. 5 ust. 3b powołanej ustawy, nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: | | Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1068 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie odpowiada wymogom prawa. W ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - ( w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. z 2016 r., poz. 169 ze zm.). została uregulowana, między innymi, problematyka związana z rozstrzyganiem o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w preambule do ustawy wyjaśniono cel ustawy, a więc - iż dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny, zaś konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, Zgodnie z przepisami omawianej ustawy wszczęcie postępowania w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, uwarunkowane jest ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie uznania tego dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy, organ właściwy dłużnika, po otrzymaniu od organu właściwego wierzyciela stosownego wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5 , dokonuje w tym zakresie oceny jego sytuacji materialnej, zdrowotnej, rodzinnej i zawodowej, ustalanej w ramach wywiadu alimentacyjnego oraz złożonego przezeń oświadczenia majątkowego. W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy, a mianowicie, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, odmawia złożenia oświadczenia majątkowego lub zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, lub też bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie dotyczące uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przed wydaniem takiej decyzji organ zobligowany jest zbadać, czy nie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 5 ust. 3a ustawy. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem, decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się jeżeli przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się on w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika jednoznacznie, że dopiero wówczas, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie mu prawa jazdy, dołączając do niego odpis rzeczonej decyzji, a nadto składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Zgodnie art. 5 ust. 5 wspomnianej ustawy, na podstawie takiego wniosku właściwy starosta powiatowy wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że J. K. został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mocą decyzji z dnia 26 lutego 2013 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Wójta tej Gminy (vide: karta nr 8 akt administracyjnych org. I instancji). Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 14.03.2013 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia znajdującego się w aktach administracyjnych, została ona zakwestionowana odwołaniem przez skarżącego, lecz w dniu 24 lutego 2014 r. stała się ostateczna i obowiązuje w obrocie prawnym. W konsekwencji, Wójt Gminy w S. pismem z dnia 2 lipca 2014 r. skierował do Starosty [...] wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. W tym stanie rzeczy w sprawie zaistniały przesłanki, które z mocy art. 5 ust. 5 tej ustawy obligowały organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania mającego na celu wydanie decyzji o zatrzymaniu wyżej wymienionemu prawa jazdy. Jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że ma on charakter bezwzględnie obowiązującej normy, która w przypadku spełnienia wymienionych w niej - opisanych wyżej - przesłanek nie pozostawia właściwemu staroście zakresu uznania administracyjnego, lecz obliguje go do wydania takiego rozstrzygnięcia. Dlatego należy się zgodzić, że w tamtym czasie nie miały znaczenia podnoszone przez J. K. argumenty dotyczące sytuacji materialnej i życiowej, w jakiej się znajduje, podobnie jak informacje, że pomimo trudności wcześniej dawał dzieciom pieniądze i uiszczał "ile tylko mógł" w ramach alimentów, jak również o tym, iż odebranie prawa jazdy uniemożliwi skarżącemu zatrudnienie w celu uzyskania dodatkowych dochodów. Zarzuty tego rodzaju mogłyby bowiem mieć ewentualnie znaczenie wcześniej, przy ocenie decyzji o uznaniu skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która nie stanowi przedmiotu skargi w niniejszej sprawie. Nie mogą one natomiast rzutować na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy, którego podjęcie determinują wyłącznie dwie ustawowe przesłanki, jakimi są: po pierwsze - ostateczna decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. i po drugie - skierowanie do starosty przez organ właściwy dłużnika wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. W niniejszej sprawie obie te przesłanki zostały zachowane, tak więc – zaskarżony akt wydany w I instancji należałoby uznać za prawidłowy. Niezależnie od powyższego, w ocenie sądu w składzie orzekającym, z chwilą przeniesienia sprawy do rozpoznania do organu II instancji, co nastąpiło na skutek wniesienia przez J. K. odwołania, powinnością organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zaistniałych zmian w stanie faktycznym sprawy i – gdyby miało to miejsce – z chwilą zmiany stanu prawnego. Należy mieć na uwadze, że art. 5 ust. 6 cytowanej ustawy przewiduje możliwość uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego, w przypadku gdy ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w ust. 3 tego przepisu oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiąże się w każdym miesiącu z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub gdy nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika, że słusznie organowi odwoławczemu nasuwały się wątpliwości, czy nie zachodzą wyżej wskazane okoliczności powodujące możliwość uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy J. K., skoro w dniu 5 września 2016 r. zwrócił się do organu właściwego dłużnika o udzielenie informacji o aktualnym stanie sprawy (k-20 akt adm. organu II instancji). Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. uchylił się co prawda od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ustała przyczyna zatrzymania prawa jazdy J. K., o której mowa w art.5 ust. 3 ustawy podając, że ostatnie działania wobec dłużnika organ ten podejmował w okresie zasiłkowym 2013/2014, ponieważ ostatnio nie były przyznawane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a wierzycielka nie występowała o podjęcie działań wobec dłużnika; podał natomiast, że wobec stanu zadłużenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w wys. 45.867,85 zł nie nastąpiła utrata statusu dłużnika alimentacyjnego. Jednocześnie jednak zarówno z odwołania J. K. udokumentowanego stosownym zaświadczeniem jak i z nadesłanego przez Wójta Gminy S. zaświadczenia Komornika sądowego, prowadzącego egzekucję wynikało, że od czerwca 2015 r. zmienił się zasadniczo przebieg egzekucji bieżących i zaległych świadczeń alimentacyjnych. W szczególności z obu zaświadczeń od komornika z dni 18.12.2015 r. i 19.09.2016 r. i zaświadczenia G.O.P.S. w S. z dnia 24.09.2015 r. wynika, że wiarygodne jest twierdzenie J. K., iż od czerwca 2015 r. dłużnik wywiązuje się na bieżąco z aktualnych należności alimentacyjnych wobec syna J. w kwocie 300 zł miesięcznie, a ponadto – że z emerytury wypłacanej przez ZUS spłacane są – również systematycznie, zaległości alimentacyjne zarówno na rzecz wierzycielki jak i zaległości na rzecz funduszu alimentacyjnego. Emerytura wypłacana przez ZUS jest świadczeniem stabilnym, a wysokość miesięcznie egzekwowanych z niej świadczeń (2350 – 2556 zł) dają gwarancję realnej spłaty zadłużeń skarżącego. W tym stanie rzeczy, mając w szczególności na uwadze rozważania Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu do wyroku z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07), mocą którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r.(Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.),wskazujące na potrzebę respektowania prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że stosowanie restrykcyjnych przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym, a w tym przypadku – skarżącemu, ma jedynie na celu wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów, co należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. W sprawie niniejszej, w aktualnym jej stanie, jak również w czasie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy, potrzeba taka już nie istniała, z uwagi na wyżej opisaną zmianę stanu faktycznego sprawy. Sąd zdaje sobie sprawę, że uznany za niekonstytucyjny art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników /.../ nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji , jednak art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co do sposobu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, stanowił powtórzenie objętego przywołanym wyrokiem art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Co prawda nowelizacja ustawy, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej wprowadziła istotne zmiany w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i obecnie obowiązują regulacje, które wprowadzono w wykonaniu opisanego wyżej orzeczenia Trybunału (co wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej), które nie są obarczone wcześniejszymi wadami. Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują automatyzm stosowania tej instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia, a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie przesłanek koniecznych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Jednak J. K. nie czynił starań – przed podjęciem rozpatrywanej decyzji – by uzyskać uchylenie decyzji o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, mimo wyżej opisanego wywiązywania się z egzekwowanych należności. Niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, w ocenie sądu w składzie orzekającym w opisanych okolicznościach zatrzymanie prawa jazdy nie mogło nastąpić – niejako automatycznie - wobec dłużnika, który systematycznie i stabilnie wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a przez to - narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powtórnie zasięgnie informacji o stanie egzekucji zadłużeń alimentacyjnych J. K. i rozważy, czy – mając na uwadze cele ustawy wyłożone w jej preambule – uzasadnione jest orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącego. 645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652, Pomoc społeczna, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Oddalono skargę, IV SA/Gl 205/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-04-04, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA