III SA/Gd 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania od szacowania szkody łowieckiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2.zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 580 ( pięćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Nadleśniczy Nadleśnictwa postanowieniem z dnia 14 grudnia 2020 r. nr (...), działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz.2096 , dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 46d ust.1 oraz art. 49 a ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, odmówił M.P. przyjęcia odwołania od szacowania szkody łowieckiej na działce ewidencyjnej (...) i (...) uszkodzonej przez dziki, stwierdzonego protokołem nr (...) z dnia 28 listopada 2020 r. Organ wskazał, że w dniu 28 listopada 2020 r. Wojskowe Koło Łowieckie nr (...) w G. dokonało szacowania należącej do M.P. uprawy kukurydzy na ziarno uszkodzonej przez dziki , położonej na działce (...) i (...) . Oszacowanie ostateczne zostało stwierdzone protokołem nr (...) z dnia 28 listopada 2020 r. W dniu 9 grudnia 2020 r. M.P. wniósł odwołanie od dokonanego szacowania ostatecznego szkody. Organ stwierdził, że w odwołaniu znajduje się informacja , że uszkodzona uprawa została przez poszkodowanego skoszona, co uniemożliwia komisji szacującej z Nadleśnictwa przeprowadzenie szacowania odwoławczego na uszkodzonej uprawie. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że wniósł odwołanie w terminie przewidzianym przepisami ustawy Prawo łowieckie. Ustawa ta pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez nadleśniczego, od której w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia można wnieść powództwo do sądu powszechnego. W tej sytuacji istotne jest dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania, zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw. W tej sytuacji brak jest podstaw do wskazywania art. 58 i 59 k.p.a. dotyczących przywrócenia terminu. W sprawie nie był składany wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto organ odmówił przyjęcia odwołania, skutkiem czego jest przyjęcie, że odwołanie nie zostało złożone i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ nie będzie zajmował się merytorycznie ani treścią odwołania, ani poprawnością szacowania szkody przez koło łowieckie, co stoi na przeszkodzie zbadaniu poprawności wyliczeń szkody przez sąd powszechny . Z art. 46d ust. 2 Prawa łowieckiego wynika, że organ ma "dokonać" oględzin lub szacowania. W ocenie skarżącego stan faktyczny sprawy nakładał na organ obowiązek wydania decyzji w oparciu o prawidłową dokumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dokonanie przez skarżącego zbiorów – skoszenie uprawy- uniemożliwiało dokonanie oględzin i merytoryczne rozpoznanie odwołania. Nie można rozważać ustalenia zasadności i wysokości odszkodowania za szkody łowieckie, bez możliwości dokonania szacowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jest zasadna. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa, odmawiające przyjęcia odwołania od szacowania szkody łowieckiej, wniesionego przez skarżącego M.P.. W celu dokonania oceny zasadności skargi konieczne jest w niezbędnym zakresie przywołanie uregulowań prawnych dotyczących szkód łowieckich. Sposób postępowania w sprawie szkód łowieckich normuje ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie ( tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683), dalej także jako "ustawa". Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy, dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. W przypadku powstania w/w szkód właściciel albo posiadacz gruntów składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego wniosek o szacowanie szkód , w tym ustalenie wysokości odszkodowania ( art. 46 ust. 3 ustawy). Szacowania szkód, o których mowa w art. 46 ust. 1 ustawy, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z osób , wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy. Niezwłocznie po dokonaniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera m.in. informacje o gatunku zwierzyny, która wyrządziła szkodę; rodzaju, stanie i jakości uprawy; obszarze całej uprawy; szacunkowym obszarze uprawy, która została uszkodzona; szacunkowym procencie zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze ( art. 46a ust. 4 w zw. z art. 46a ust.1 ustawy). W przypadku szacowania ostatecznego, niezwłocznie po jego zakończeniu, dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera m.in. informacje o gatunku zwierzyny, która wyrządziła szkodę; rodzaju uprawy lub płodu rolnego; stanie i jakości uprawy lub jakości płodu rolnego; obszarze całej uprawy lub szacunkowej masie zgromadzonego płodu rolnego; obszarze uprawy, która została uszkodzona, lub szacunkowej masie uszkodzonego płodu rolnego; procencie zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze; plonie z 1 ha; wysokości odszkodowania ( 46c ust. 5 w zw. z art. 46c ust.1 ustawy). W myśl art. 46d ust. 1 ustawy właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. W celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe dokonuje odpowiednio oględzin lub szacowania ostatecznego. Oględzin lub szacowania ostatecznego dokonuje nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód lub jego przedstawiciel ( art. 46d ust.2 ustawy) . Po zakończeniu oględzin lub szacowania ostatecznego sporządza się protokół , który zawiera w szczególności dane określone w art. 46a ust.4 lub art. 46 c ust.5 z wyłączeniem informacji o wysokości odszkodowania ( art. 46 d ust.8 ustawy). Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8 ( art. 46e ust. 1 ustawy). Decyzja nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – jak stanowi art. 46e ust. 2 ustawy - wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołów, o których mowa w ust. 1, i jest ostateczna. W niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie w myśl art. 46d ust.1 ustawy Prawo łowieckie. Przepis art. 49a ust. 1 ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ w podstawie prawnej wydanego postanowienia powołał się na art. 46d ust.1 oraz art. 49a ust.1 ustawy Prawo łowieckie, czyli na przepisy stanowiące o możliwości wniesienia odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz wskazujące na odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania prowadzonej przez nadleśniczego. Ponadto organ powołał się na treść art. 59 § 2 w zw. z art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 58 k.p.a. stanowi: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Przepis art. 59 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Stwierdzić wobec tego należy, że Nadleśniczy Nadleśnictwa przywołał przepisy dotyczące przywrócenia terminu – w niniejszym przypadku chodziłoby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do nadleśniczego. Nadleśniczy nie wskazywał jednak na uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania; co więcej – nawet tej okoliczności nie rozważał i nie oceniał. Nie było w związku z tym żadnych podstaw do odpowiedniego stosowania art. 59 § 2 i art. 58 k.p.a. , skoro przedmiotem rozważań organu nie było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bądź odmowy jego przywrócenia, ani też uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie było podstawą faktyczną wydanego postanowienia. Stwierdzić ponadto trzeba, że żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości "odmowy przyjęcia odwołania". Z tych też względów zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Nadmienić jednak należy, z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 134, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, wobec czego wniesienie odwołania po terminie nie jest tożsame z niedopuszczalnością odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech etapów, które powinien przeprowadzić organ odwoławczy po wpływie do niego odwołania : wstępnego, postępowania wyjaśniającego, wydania decyzji. W pierwszym z nich organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyników tej oceny następuje – bądź nie – przeprowadzenie etapów kolejnych. Kwestię dopuszczalności odwołania trzeba rozpatrywać przez pryzmat wymogów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych , które stawiane są odwołaniu. Z odwołania można skorzystać w sytuacji , gdy jest ono dopuszczalne na podstawie ustawy i jeżeli jest wniesione przez legitymowaną do tego osobę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, wskazał, że "niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" ( internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uznał, że nie może rozpatrzeć odwołania, bowiem skarżący skosił uszkodzone uprawy, wobec czego nie można przeprowadzić szacowania "odwoławczego" na uszkodzonej uprawie, czyli – zgodnie z art. 46d ustawy - szacowania ostatecznego. Treść uzasadnienia zmierza, jak się wydaje, do prób wykazania, że rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe z uwagi na dokonanie sprzętu upraw, czyli bliższe jest uzasadnieniu rozstrzygnięcia opartego na art. 134 k.p.a. – niedopuszczalności odwołania. W ocenie Sądu braku upraw, których sprzętu już dokonano, nie można utożsamiać z brakiem przedmiotu zaskarżenia , ponieważ wnoszący odwołanie w sprawie takiej , jak obecnie rozpoznawana przez Sąd , w istocie kwestionuje wysokość odszkodowania. Wskazać wobec powyższego należy, że z art. 46 ust. 5 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie wynika, że wniosek o szacowanie szkód , składany do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego , składa się w terminie umożliwiającym dokonanie szacowania szkód. Wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, właściciel albo posiadacz gruntów rolnych składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego. Choć szacowanie szkody w takim przypadku składa się z oględzin i szacowania ostatecznego , to jednak w przypadku szkód wyrządzonych w płodach rolnych, szkód wyrządzonych przez dziki na łąkach i pastwiskach oraz szkód w uprawach, jeżeli szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie, dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego ( art. 46 ust. 6 i 7 ustawy). Z przepisów powyższych wynika więc, że ustawodawca przewidział sytuację , w której szkoda może powstać i zostać zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie. Szacowania ostatecznego , o którym mowa w art. 46 ust.7 ustawy nie można jednak utożsamiać – mimo użycia przez ustawodawcę takiej samej nazwy tych czynności - z szacowaniem ostatecznym, o jakim mowa w art. 46 ustawy, normującym postępowanie odwoławcze przed nadleśniczym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Wynika to m.in. ze sposobu skonstruowania przepisów 46- 46c ustawy - dotyczą one szacowania szkód na podstawie wniosku złożonego do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego , jak również z treści art. 46d ustawy, który wskazuje termin na wniesienie odwołania z powołaniem się na protokół, o którym mowa w art. 46 c ust. 5 ustawy, czyli protokół z szacowania ostatecznego , które to szacowanie ostateczne w myśl art. 46 ust. 7 ustawy dotyczy także szkód powstałych bezpośrednio przed sprzętem lub w jego trakcie. Zauważyć też w tym miejscu należy, że z przepisów ustawy wynika także, że w pierwszym etapie czynności zmierzających do wynagrodzenia szkód łowieckich, które poprzedzają postępowanie odwoławcze prowadzone przez nadleśniczego ( o ile wniesione zostało odwołanie), poszkodowany właściciel albo posiadacz gruntów rolnych powinien dopełnić odpowiednich aktów staranności – wniosek o szacowanie szkód powinien być złożony w terminie umożliwiającym dokonanie szacowania szkód ( art. 46 ust. 5 ), o terminie planowanego sprzętu uszkodzonej uprawy właściciel albo posiadacz gruntów rolnych jest obowiązany powiadomić dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego , w formie pisemnej , w terminie 7 dni przed zamierzonym sprzętem ( art. 46c ust. 3 ). Także na podmiotach, dokonujących tych czynności, spoczywają obowiązki określone ustawą - zgodnie z art. 46a ust. 2 ustawy oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3, czyli wniosku o szacowanie szkód; niezwłocznie po zakończeniu oględzin należy sporządzić protokół ( art. 46a ust. 4 ustawy); szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 ( art. 46c ust. 2); niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego należy sporządzić protokół ( art. 46c ust.5 ustawy). Choć w przepisach normujących postępowanie odwoławcze przed nadleśniczym zawarty został art. 46 d ust. 2 ustawy stanowiący, że w celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy dokonuje odpowiednio oględzin lub oszacowania ostatecznego, z których sporządza się protokół , to z art. 46e ustawy wynika też, że nadleśniczy ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc "w szczególności" pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach. Wobec powyższego , zdaniem Sądu, powyższe unormowanie nie może prowadzić do wniosku, że w przypadku dokonania szacowania ostatecznego, o jakim mowa w art. 46 ust.6 pkt 2 ustawy, bezpośrednio przed sprzętem lub w dniu sprzętu – co powoduje, że nie ma już ani uszkodzonych , ani nieuszkodzonych upraw - nie jest możliwe rozpatrzenie przez nadleśniczego odwołania, wniesionego w przewidzianym ustawą terminie. Prowadziłoby to bowiem do nierównego traktowania zarówno właścicieli czy posiadaczy gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody , jak i dzierżawców czy zarządców obwodu łowieckiego, którym również przysługuje odwołanie do nadleśniczego. Z przepisu art. 46e ust. 4 ustawy Prawo łowieckie jednoznacznie wynika, że z woli ustawodawcy warunkiem skorzystania z drogi sądowej, tj. wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wydanie, po rozpatrzeniu wniesionego przez uprawnione podmioty odwołania, decyzji przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Aby zatem właściciel czy posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca czy zarządca obwodu łowieckiego, mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 46e ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, czyli musi zostać wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Tak więc w przypadku, gdy szkody powstały na długo przed sprzętem upraw i dokonano wobec nich odpowiednich czynności przewidzianych ustawą , możliwe byłoby merytoryczne rozpatrzenie odwołania przez nadleśniczego i wydanie przez niego decyzji, otwierającej podmiotom wymienionym w art. 46e ust.4 ustawy możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego , a w przypadku gdy szkody powstały bezpośrednio przed sprzętem upraw lub w dniu sprzętu, podmioty te możliwości takiej by nie miały. Taka wykładnia przepisów ustawy Prawo łowieckie jest , zdaniem Sądu, nie do przyjęcia, z powodów przedstawionych wyżej. W ocenie Sądu nieistnienie upraw z powodu ich sprzętu dokonanego w powyżej przedstawionych okolicznościach, nie może być powodem nie rozpatrzenia przez nadleśniczego wniesionego w terminie przez uprawnione podmioty odwołania, poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę. Nadleśniczy Nadleśnictwa ponownie rozpatrując odwołanie będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do dalszego postępowania i ocenę prawną dokonaną przez Sąd, którymi organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz skarżącego kwotę 580 zł składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ), w wysokości 480 zł.