III SA/Gd 1079/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi U. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] solidarnie na rzecz U. R. i W. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt III SA/Gd 1079 /16 Uzasadnienie Decyzją z dnia 14 września 2016r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. R. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy U. z dnia 17 maja 2016 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 108 z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi jako działki nr 122, 123 i nr 124, wszystkie położone w obrębie geodezyjnym D., gm. U. i przekazało sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w S.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Wójt Gminy U. zwrócił się o dokonanie rozgraniczenia przebiegu granic części działki nr 108 w obrębie D. stanowiącej własność Powiatu S. z nieruchomościami sąsiednimi w tym samym obrębie oznaczonymi jako działki nr 122 stanowiącej własność Gminy U., nr 123 stanowiącej własność U. i W. R. oraz nr 124 stanowiącej własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Organ I instancji umarzając przedmiotowe postępowanie swoje rozstrzygnięcie oparł na tym, iż w toku postępowania rozgraniczeniowego strony nie zawarły ugody, nie złożyły zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy, a na podstawie zebranych dowodów nie ma podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Od decyzji Wójta Gminy U. odwołanie wnieśli U. i W. R. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zdaniem stron w sprawie nie istnieją żadne sprzeczne dokumenty geodezyjne, bowiem jednoznacznie określa przebieg granic dokument wydany w toku postępowania administracyjnego, jakim jest decyzja Wójta z dnia 30 grudnia 2011 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr 123, a nadto wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 21 września 2012r., sygn. akt IC [...] oraz przebieg postępowania przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie IX Ns [...] o ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Decyzją z dnia 14 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli U. i W. R. domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zasadnicze motywy skargi były następujące: - organ I instancji powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, gdyż dotyczy ona nieruchomości gminnych - celem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest ukrycie samowoli budowlanej polegającej na zbudowaniu instalacji kanalizacji sanitarnej na terenie działki będącej własnością skarżących, - brak podstaw do rozgraniczania nieruchomości, skoro granice wyznaczone zostały w rezultacie dokonanego ostateczną decyzją administracyjną podziału nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2016 r. i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy U. z dnia 17 maja 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozgraniczenie nieruchomości jest procesem geodezyjno-prawnym prowadzącym do określenia zasięgu prawa własności do nieruchomości przez wyznaczenie i zastabilizowanie punktów granicy, pomiędzy dwoma lub więcej nieruchomościami gruntowymi, przy czym w wyniku rozgraniczenia powstają granice prawne. Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Ze względu na przedmiot, którym jest wyznaczenie granic prawa własności nieruchomości rozgraniczenie jest typową sprawą cywilną, przekazaną do rozstrzygnięcia organowi administracji na określonym etapie i w określonych warunkach. Organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W rozpoznawanej sprawie nieruchomości podlegające rozgraniczeniu znajdują się w obrębie geodezyjnym D., Gmina U., a więc właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest zgodnie z powołanym wyżej przepisem Wójt Gminy U.. Postępowanie w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję dotyczy wyznaczenia granic pomiędzy działką będącą własnością U. i W. R. i działką, której właścicielem jest Gmina U.. Ustawa nie zawiera regulacji szczególnych dotyczących sytuacji, w której nieruchomości rozgraniczane stanowią własność gminy – której organ jest właściwy zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne - do wydania decyzji. Właściciel nieruchomości jest co do zasady stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest Gmina U. – jako właściciel jednej z rozgraniczanych działek. Organ tej gminy, którym jest Wójt Gminy U. jest natomiast właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie (por. uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03). Należy w pełni podzielić stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1093/10, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sytuacji w której organ gminy, będącej stroną postępowania, wydając decyzję w sprawie, stanowiącej sporną sprawę cywilną, powierzoną na pewnym etapie do rozpoznania w trybie administracyjnym, staje się "sędzią we własnej sprawie". Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego pracownika (wójta, burmistrza) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Tym bardziej, że sprawa dotyczy sporu o prawo własności, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu majątkowego Gminy U.. Zapobieżeniu tego rodzaju sytuacji, nie dającej pogodzić się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego służy instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowią, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz w sprawie, w której ( ...) był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4). Wójt jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy. Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą U. w stosunku zatrudnienia nakłada na wójta obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy. Również na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. W związku z powyższym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 k.p.a. należy wykładać w związku z treścią art. 38 k.c. Oznacza to, że w omawianej sprawie Wójt Gminy jest przedstawicielem Gminy jako właściciela nieruchomości rozgraniczanej i ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Ponosi także odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku. Takie zaangażowanie w sprawę rozgraniczeniową w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Wójt Gminy podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej własność tej gminy. Wykluczało to także możliwość udzielenia przez wójta skutecznego upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępcom lub innym pracownikom gminy (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03). Należy także zwrócić uwagę na to, że umożliwienie orzekania w drodze decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym nieruchomości gminnych organowi gminy, będącej ich właścicielem prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Mianowicie w zależności od tego, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczyłoby się postępowanie rozgraniczeniowe, organ gminy – Wójt, występowałby w różnych funkcjach, jako orzekający organ administracji na etapie administracyjnym oraz wyłącznie jako reprezentant strony – właściciela gruntu na etapie postępowania sądowego. Taka przemienność funkcji budziłaby uzasadnione wątpliwości co do braku obiektywizmu organu gminy prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. Dlatego też organ odwoławczy winien był uchylić decyzję Wójta Gminy, z uwagi na wyłączenie pracownika organu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W sprawie niniejszej fakt, iż wójt orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Wójt Gminy był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, jednak stwierdziwszy, że reprezentowania przezeń gmina jest stroną tego postępowania, i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia i z uwagi na charakter sprawy nie ma możliwości wyznaczenia innego pracownika, powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art. 26 § 3 k.p.a.). Organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy w sprawie niniejszej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Organy obu instancji rozpatrując ponownie wniosek Gminy o rozgraniczenie zastosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim zaś Wójt Gminy na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączy się od prowadzenia niniejszego postępowania, w którym Gmina jako właściciel nieruchomości oznaczonej nr 122, jest stroną postępowania. Następnie przedstawi akta organowi wyższego stopnia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, celem wyznaczenia innego organu do merytorycznego załatwienia sprawy. Fakt załatwienia sprawy przez organ, którego piastun podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy powoduje, że sprawa będzie musiała zostać w pełnym wymiarze rozpatrzona przez wyznaczony organ. Organ ten samodzielnie dokona oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w razie potrzeby uzupełni także materiał dowodowy. Czyni to co do zasady bezprzedmiotowym odnoszenie się przez sąd do pozostałych argumentów skargi. Wskazać należy jedynie, że dokonanie w przeszłości podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej nie wyklucza istnienia sporu granicznego między właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Jednakże treść decyzji i dokumenty geodezyjne, na których podział taki oparto muszą być oczywiście brane pod uwagę zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Z powyższych względów, stwierdzając, że zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.