III SA/Gd 1107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. Prezydent Miasta , działając na podstawie m. in. art. 2 ust. 4, art. 3, art. 5, art. 15b, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1-2, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), odmówił przyznania A. B. –T. świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W uzasadnieniu organ, wskazując na treść art. 15 b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych podał, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Wnioskodawczyni pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 13 tygodnia ciąży, wobec czego warunek, określony przepisami prawa, nie został spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B.-T. wskazała, że w momencie zajścia w ciążę karmiła jeszcze starszą córkę. Nie miała miesiączki od poprzedniej ciąży i nie wiedziała, że zaszła w kolejną. W momencie pierwszych objawów ciąży udała się do lekarza i od tego momentu pozostawała pod kontrolą ginekologiczną. Decyzją z dnia 12 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 b ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Stosownie do treści art. 15b ust. 5 ustawy zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną - art. 15b ust. 6 ustawy. Ustalono, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży. Nie została więc spełniona przesłanka określona w art. 15b ust. 5 ustawy, zatem należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności nie zwalniają osoby występującej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od wykazania, iż pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych wyjątków od obowiązku wynikającego z art. 15b ust. 5 ustawy. Brak pełnej świadomości co do istnienia tego wymogu czy też faktu bycia w ciąży nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania zapomogi. A. B.-T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodała, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia jej szczególnej sytuacji i jest sprzeczna z konstytucyjnym obowiązkiem państwa do sprawowania szczególnej opieki nad kobietą w ciąży i po porodzie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 15 b ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tj. Dz. U. z 2015 r. , poz. 114 ze zm., dalej jako "ustawa"), z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zapomoga, o której mowa w ust. 1 przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu ( art. 15 b ust. 5 ustawy) . Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną ( art. 15 b ust. 6 ustawy). W niniejszej sprawie niesporne było, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 13 tygodnia ciąży. Fakt niepozostawania skarżącej pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży był podstawą odmowy przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży. Ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn, dla których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycznej w powyższym terminie. Brak w ustawie takiej regulacji nie oznacza jednak, że kobieta, która poddała się opiece medycznej po 10-tym tygodniu ciąży, a następnie urodziła dziecko, powinna być automatycznie – niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – pozbawiona prawa do jednorazowej zapomogi z tego tytułu. Nie można z sytuacji takiej wywieść wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania przedmiotowej zapomogi. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym (np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie) bądź faktycznym (np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie). Pozbawienie matki dziecka prawa do zapomogi wyłącznie ze względu na wystąpienie tego typu okoliczności – tj. okoliczności, za które matka nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności – byłoby nie tylko niezgodne z ratio legis art. 15b ust. 5 ustawy, lecz także prowadziłoby do naruszenia zasad konstytucyjnych. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji ( patrz wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1003/14 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych , dalej jako "CBOSA"). Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt SK 2/16 ( Dz.U. 2016, poz.2204), w którym orzeczono, że art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in. "wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominięciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji". Trybunał wskazał też, że art. 15b ust. 5 ustawy "interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych". Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że co najmniej przedwczesne było stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawy do przyznania jej przedmiotowej zapomogi. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, podając konkretne okoliczności, że nie zdawała sobie sprawy z faktu, że jest w ciąży, i że niezwłocznie przy pierwszych objawach ciąży udała się do lekarza i została objęta opieką medyczną. Okoliczności powołane przez skarżącą wskazują na to, że przyczyna, dla której nie pozostawała pod opieką medyczną od 10 miesiąca ciąży, nie była przez nią zawiniona. Jeżeli skarżąca z podanych przez siebie przyczyn nie miała świadomości, że jest w ciąży, to są to okoliczności, które w ocenie sądu mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się przez nią do lekarza dopiero w trzynastym tygodniu ciąży. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym należało bowiem ustalić, czy rzeczywiście po stronie skarżącej występowały przyczyny , które uniemożliwiły jej rozpoznanie ciąży w pierwszych 10 tygodniach. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, wystawione na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Konieczne było uzyskanie dodatkowej dokumentacji lekarskiej – w razie potrzeby przy udziale i za zgodą skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy nie tylko z urzędu, lecz także na wniosek stron. Jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie" (wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1560/10, z dnia 20 listopada 2015 , sygn. akt I OSK 1003/14, publ. CBOSA). Brzmienie art. 7 k.p.a. daje zatem organowi administracji publicznej podstawę do oczekiwania współdziałania ze strony osoby wnioskującej o przyznanie określonego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to może polegać w szczególności na dostarczeniu odpowiednich dokumentów, pozwalających na ustalenie istnienia uprawnienia. W niniejszej sprawie organy, rozpoznając ponownie sprawę, mogą więc zwrócić się do skarżącej o przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej czy zaświadczenia lekarskiego, potwierdzających jej stanowisko w zakresie braku możliwości rozpoznania ciąży w jej pierwszych 10 tygodniach. W ocenie Sądu dopiero tak przeprowadzone postępowanie umożliwi właściwe załatwienie sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania.