III SA/Gd 1108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na orzeczenie Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności uchyla zaskarżone orzeczenie. Orzeczeniem z dnia 5 lipca 2016 r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczył M. Ś. do stopnia niepełnosprawności lekkiego na stałe. Stopień niepełnosprawności ustalono od dnia 16 lipca 2014 r. W podstawie prawnej orzeczenia podano art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2014 r. wydał orzeczenie, w którym zaliczył M. Ś. do lekkiego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 października 2016 r. ze względu na schorzenia określone symbolami niepełnosprawności: [...], [...]. Mimo, że orzeczenie to nie utraciło ważności, strona w dniu 3 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Załączone do wniosku zaświadczenie o stanie zdrowia strony z dnia 23 maja 2016 r., wyniki badań, historia choroby, a także oceny sporządzone przez członków składu orzekającego w trakcie wywiadów przeprowadzonych na posiedzeniu, nie wskazują na pogorszenie stanu zdrowia w stosunku do stanu zdrowia będącego podstawą ustalenia posiadanego lekkiego stopnia niepełnosprawności. Organ zaznaczył przy tym, że schorzenia strony nie powodują konieczności czasowej lub częściowej opieki lub pomocy innej osoby w pełnieniu ról społecznych. Po przeprowadzonej analizie dokumentacji medycznej (historia choroby z poradni laryngologicznej) skład orzekający stwierdził zasadność zmiany zapisu w punkcie IV i ustalono, że niepełnosprawność z powodu schorzeń określonych symbolem [...] istnieje od 12 roku życia. Strona odwołała się od orzeczenia organu pierwszej instancji wnosząc o jego zmianę w zakresie stopnia niepełnosprawności i zaliczenie jej do stopnia umiarkowanego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w G. orzeczeniem z dnia 26 września 2016 r. nr [...], uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1110) zakres naruszenia sprawności organizmu spowodowany przez schorzenia z kodu [...], potwierdzony przedłożonym materiałem dowodowym, nie daje podstaw do zaliczenia strony do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Ponadto wątpliwość budzi trwały charakter orzeczenia, gdyż schorzenia jakie posiada strona oznaczone symbolem przyczyny niepełnosprawności [...] są w trakcie leczenia. Po leczeniu operacyjnym istnieje duże prawdopodobieństwo, że strona nie będzie posiadała żadnych ograniczeń w pełnieniu ról społecznych. Wobec tego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ niższej instancji postępowania wyjaśniającego. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując się do pouczenia zawartego w orzeczeniu organu odwoławczego M. Ś. zaskarżyła to orzeczenie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. W uzasadnieniu wskazała, że stan jej zdrowa cały czas się pogarsza, słyszy tylko na jedno ucho, jest jej coraz trudniej wykonywać zawód sprzedawcy, a bolący kręgosłup kwalifikuje ją do operacji. Zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności pomogłoby jej znaleźć lżejszą pracę i w mniejszym wymiarze godzin. Organ w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Stwierdził, że wyjaśnienie kwestii wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. Sąd Rejonowy w S. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał swą niewłaściwość i przekazał sprawę M. Ś. do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, według właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Wskazać należy, że kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [....] orzekające o uchyleniu orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W myśl art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Zaskarżone orzeczenie wydano m.in. w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dokonywana w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia ograniczona jest tylko do kwestii proceduralnej tj. prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Poza możliwością orzekania przez sąd administracyjny pozostaje natomiast ocena, czy stanowisko organu odwoławczego jest poprawne merytorycznie - w tym zakresie orzekanie należy do sądu powszechnego. Mając to na uwadze sąd administracyjny orzekając w sprawie nie mógł rozważać zarzutów skarżącej, które kwestionują merytoryczną poprawność ustaleń organu odnośnie stanu jej zdrowia. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że doszło do takiego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sad wskazuje, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazać w tym miejscu należy również na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79), w której uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest dopuszczona wyjątkowo, stanowi bowiem w istocie odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Stanowisko przedstawione w uchwale jest aktualne również w obecnie obowiązującym stanie prawnym . Podzielając ten pogląd należy jeszcze dodać, że z rozważań tych wynika, iż decyzja kasacyjna nie może zawierać żadnych wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem organ drugiej instancji w zaskarżonym orzeczeniu dokonał merytorycznej oceny sprawy stwierdzając, że zakres naruszenia sprawności organizmu u skarżącej nie daje podstaw do zaliczenia jej do lekkiego stopnia niepełnosprawności, a nadto wątpliwości organu budzi trwały charakter orzeczenia, gdyż schorzenia jakie posiada strona oznaczone symbolem przyczyny niepełnosprawności [...] są w trakcie leczenia. Ocena ta była poprzedzona nie tylko analizą dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, ale uzupełnieniem tegoż materiału o badania przeprowadzone we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Z powyższego wynika, że pomimo tego, iż organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wydał orzeczenie, które takie wskazania zawiera. Organ nie podzielił oceny materiału dowodowego dokonanej w orzeczeniu organu pierwszej instancji czemu dał wyraz kwestionując to orzeczenie i prezentując odmienne stanowisko merytoryczne w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia obowiązujących przepisów oraz że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postepowania wyjaśniającego, zaś zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie wskazał przy tym w ogóle, na czym polegały owe naruszenia, w tym, jakie przepisy zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Nadto nie wskazano w jakim zakresie organ ten winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, nie wykazano również, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Za takie nie można bowiem uznać jedynie powołania się na fragment przepisu prawa. Organ nie wykazał przy tym również, że istnieją powody, dla których zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. nie było możliwe. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wykazano, żeby wady postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i wady orzeczenia tego organu uzasadniały jego uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, a w przypadku uznania, iż brak takich przesłanek - rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.