III SA/Gd 1118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania T. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką A. S. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", oraz art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1, 3 i 4, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2a i 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.ś.r.". Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał, że w dniu 27 lutego 2020 r. wpłynął wniosek T. S. (zwanego dalej "stroną") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - córką A. S. Organ stwierdził, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowaniem przez osobę sprawującą opiekę. Nie została spełniona zatem przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W toku postępowania ustalono, że ostatni raz strona zatrudniona była w 1998 r., a od 1 maja 1998 r. jest uprawniona do świadczenia emerytalno-rentowego. Pobieranie obecnie emerytury przez stronę również stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia, o czym przesądza treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ wskazał nadto, że córka wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, nie porusza się samodzielnie, je samodzielnie, jak również nie jest w stanie samodzielnie zadbać o swoją higienę. Strona sprawuje opiekę nad córką codziennie średnio po 6 godzin, oprócz soboty i niedzieli oraz świąt, kiedy opieka jest sprawowana przez 24 godziny. A. S. samodzielnie uczestniczy codziennie od poniedziałku do piątku w Warsztatach Terapii Zajęciowej w godzinach od 8.00 do 14.00 - strona zaprowadza i odbiera z nich córkę. Córka strony jest długoletnią uczestniczką zajęć w placówce, uczestniczy w zajęciach codziennie od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 14.00, jest przyprowadzana i odbierana przez kogoś z rodziny. Z uwagi na sposób sprawowania opieki nad córką oraz rozbieżność czasową między datą powstania niepełnosprawności, a datą deklarowanej przez stronę rezygnacji z aktywności zawodowej w celu opieki nad nią, organ uznał, że nie istnieje bezpośredni związek między brakiem aktywności zawodowej strony, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, będący konieczną przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że ustalone prawo do emerytury nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a w sprawie zachodzi oczywisty związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez nią a sprawowaniem opieki. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] uznał A. S. za niepełnosprawną w stopniu znacznym; ustalono, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, zaś jej znaczny stopień - od kwietnia 2002 r.; w orzeczeniu stwierdzono, że niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; orzeczenie wydano na stałe. Zgodnie z oświadczeniem wioskodawcy jego córka choruje na padaczkę, wymaga ciągłej opieki i asekuracji z powodu napadów padaczki, agresji i lęków. W piśmie z dnia 17 marca 2020 r. wnioskodawca wskazał, że córka nie jest osobą leżącą, je samodzielnie, jednak nie porusza się samodzielnie, nie jest w stanie sama zadbać o swoją higienę, zamieszkuje z rodzicami. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 marca 2020r. pracownik socjalny ustalił, że A. S. uczęszcza na warsztaty terapii zajęciowej. Kierownik Warsztatów Terapii Zajęciowej poinformował zaś, że córka wnioskodawcy jest długoletnią uczestniczką Warsztatów Terapii Zajęciowej Stowarzyszenia Na Rzecz Szkolnictwa Specjalnego w T., w zajęciach uczestniczy codziennie od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.00 do 14.00, zawsze jest przyprowadza i odprowadzana przez kogoś z rodziny, w trakcie zajęć jest pod opieką terapeuty, jej opiekun nie jest obecny w trakcie zajęć. Strona opiekuje się córką średnio 6 godzin dziennie (poza sobotami, niedzielami i świętami, gdy opieka trwa cały dzień), sprawowana opieka polega między innymi na budzeniu, układaniu do snu, czuwaniu podczas snu, codziennej asekuracji przy kąpieli, całkowitej pomocy przy myciu zębów, obcinaniu paznokci co 10 dni, codziennej asekuracji przy toalecie i podmywaniu, profilaktyce przeciwodparzeniowej, przygotowaniu ubrań, wykonywaniu ćwiczeń fizycznych, ćwiczeń rozwijających mowę, czytanie i pisanie, mierzeniu ciśnienia, mierzeniu poziomu cukru, podawaniu leków, wizytach lekarskich, przygotowaniu i podaniu posiłków, codziennym praniu, sprzątaniu, prasowaniu, robieniu zakupów, realizacji recept, opłacaniu rachunków, załatwianiu spraw urzędowych, wyjściu na spacer. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszej instancji, że fakt pobierania przez stronę emerytury, co do zasady stanowi przeszkodę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany również z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej. Osoba pobierająca emeryturę może bowiem zawiesić pobieranie tego świadczenia i skorzystać z korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie istnieje natomiast bezpośredni i ścisły związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze albo dodatkowe źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznawane w tych przypadkach, w których opiekun osoby niepełnosprawnej nie ma realnej możliwości wykonywania pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze, bowiem większość swego czasu w ciągu dnia musi poświęcić opiece nad osobą niepełnosprawną, przy czym osoba ta pozostawiona bez opieki nie będzie potrafiła poradzić sobie z podstawowymi czynnościami dnia codziennego lub będzie stanowiła zagrożenie dla siebie lub otoczenia. Organ odwoławczy zaaprobował konieczność sprawowania opieki przez stronę nad córką, jednak codzienne uczęszczanie niepełnosprawnej córki na zajęcia, które trwają 6 godzin i w trakcie których jest ona pod opieką terapeuty, stanowi okoliczność, która zdecydowanie przemawia za odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W czasie, w którym córka przebywa na zajęciach, strona nie uczestniczy w opiece i mogłaby podjąć pracę zarobkową, przynajmniej w niepełnym wymiarze. Gdyby stronie zawieszono prawo do emerytury, to i tak świadczenie pielęgnacyjne nie mogłoby zostać przyznane z uwagi na zakres opieki sprawowanej nad córką. T. S. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez stronę; art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W uzasadnieniu skarżący zauważył, że organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że jego córka potrzebuje codziennej, stałej opieki. Co istotne, okoliczność, że córka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez orzeczenie zaliczające ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wykładni zawartego w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., sformułowania "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, to jest udzielenia przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy bowiem traktować niepodejmowanie pracy, jeśli w realiach sprawy nie sposób wykluczyć, iż niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością objęcia niepełnosprawnego członka rodziny wymaganą opieką. Dodatkowo skarżący zauważył, że samo uczestnictwo osoby niepełnosprawnej w terapii nie oznacza, że skarżący w tym czasie nie sprawuje nad nią opieki. Skarżący jest bowiem w gruncie rzeczy przez cały ten czas "w pogotowiu", w przypadku gdyby jego niepełnosprawna córka wymagała natychmiastowej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu skarżący uczynił decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organy obu instancji był brak związku przyczynowego między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącego opieką nad córką. Ponadto organ pierwszej instancji uznał, że fakt pobierania przez skarżącego świadczenia emerytalnego uniemożliwia przyznanie świadczenia. Sąd w pełni akceptuje i podziela pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że fakt pobierania świadczenia emerytalno-rentowego nie może sam z siebie uniemożliwiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego sądu, dominuje pogląd, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 426/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020r., sygn. akt I OSK 2375/19). Dlatego też osoba uprawniona do emerytury może zawiesić jej pobieranie i skorzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego. Ocenie poddać należało stanowisko dotyczące braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną córką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uzasadnia przyjęcia, że uniemożliwia ona skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący zamieszkuje wspólnie z córką i żoną. Niewątpliwie, z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności córka skarżącego jest osobą wymagającą uwagi, opieki i wsparcia. Na czynności opiekuna, poza normalnymi, zwykłymi pracami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego, składają się czynności dotyczące higieny, przygotowywania odzienia i ubierania, pomocy przy ćwiczeniach fizycznych, mierzenia ciśnienia, podawania leków, przygotowywania i podawania posiłków (samodzielnie spożywanych), organizacji wizyt lekarskich, realizacji recept. Są to więc czynności, które odpowiednio zaplanowane i zorganizowane nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o czym świadczy ich charakter i intensywność. Jak sam skarżący wskazuje czynności związane z opieką nad córką zajmują mu średnio 6 godzin dziennie i część z nich jest związanych z normalnym codziennym prowadzeniem gospodarstwa domowego (zakupy, wizyty lekarskie, sprzątanie, przygotowywanie posiłków). W realiach rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że od długiego czasu, w dni powszednie przez znaczną część dnia skarżący pozostaje zwolniony z bieżącej, doraźnej opieki nad córką, gdyż w godzinach od 7:00 do 14:00, uczestniczy ona, bez udziału skarżącego, w zajęciach organizowanych przez Warsztaty Terapii Zajęciowej Stowarzyszenie na rzecz Szkolnictwa Specjalnego w T. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Kierownika Warsztatów wynika, że córka skarżącego jest przyprowadzana i odbierana codziennie przez kogoś z rodziny. Opiekun nie jest obecny na zajęciach, gdyż podopieczna pozostaje pod opieką terapeuty prowadzącego. W czasie pobytu na Warsztatach opiekę nad córką skarżącego realizuje instytucja publiczna, co uzasadnia uznanie, że na skarżącym nie spoczywają wówczas stałe czynności opiekuńcze. Podnoszona w skardze okoliczność, że skarżący może być zobligowany do pomocy córce w nagłych sytuacjach w trakcie pobytu we wskazanej wyżej placówce nie świadczy o sprawowaniu przez niego w tym czasie opieki. Nie kwestionując złego stanu zdrowia A. S. i konieczności wsparcia córki przez skarżącego (do czego skarżący jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), należy podkreślić za organami, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad córką nie ma takiego charakteru i w związku z tym nie uzasadnia przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Reasumując należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem i kwestii związanych z możliwością jego samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).