III SA/Gd 1141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...]. III SA/Gd 1141/21 UZASADNIENIE Burmistrz [...] decyzją z dnia 29 lipca 2021r., nr [...] odmówił K. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. decyzją z dnia 16 września 2021r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że K. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką będącą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ I instancji orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec ustalenia, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 lub do ukończenia 25 roku życia. Ustalono, że opieka sprawowana nad matką przez wnioskodawczynię jest potrzebna. J. S. jest osobą komunikatywną, nie jest osobą leżącą, nie jest pampersowana, nie wymaga pomocy przy ubieraniu się, ani przy jedzeniu. Samodzielnie przyjmuje leki o określonych porach. Nie było kwestionowane, że w niepełnoprawna wymaga wsparcia. Opieka córki nad matką polega na pomocy przy kąpieli, organizowaniu opału i paleniu w piecu, robieniu zakupów, sprzątaniu i dokonywaniu opłat; wnioskodawczym pomaga w organizowaniu wizyt lekarskich, zakupie leków, gotowaniu i załatwianiu spraw urzędowych. Strona opiekę nad matką sprawuje już od kilku lat. Opieki tej nie jest w stanie sprawować jej rodzeństwo. Brat nie mieszka w Kępicach i nie opiekuje się matką. Niepełnosprawność J. S. w stopniu znacznym potwierdzona została orzeczeniem komisji lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 27 sierpnia 1996r. Orzeczeniem tym została ona uznana za trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Następnie orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 26 maja 2021r. stwierdzono trwałą niezdolność J. S. do samodzielnej egzystencji od dnia 19 marca 2021r. Dodatkowo orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 11 sierpnia 2021r. ustalono znaczny stopień niepełnosprawności J. S. na stałe. Jej niepełnosprawność istnieje od 47 - go roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, tj. od 19 lipca 2021r. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, zdaniem organu, że pomoc świadczona przez stronę matce, mimo jej potrzeb, jest doraźna. Strona zrezygnowała z pracy w listopadzie 2020r. Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku strony wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest do rezygnacji z pracy zarobkowej albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki. Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy nie ma mowy o związku przyczynowym uzasadniającym przyjęcie, że rezygnacja z pracy miała bezpośrednio związek z koniecznością objęcia matki opieką. Nie zostało potwierdzone, że opieka (na swój sposób niewątpliwie potrzebna) stanowiła wyłączny powód obecnej bierności zawodowej odwołującej się, co czyni nie uprawdopodobnioną tezę o tym, że opieka nad bliską osobą miałaby spowodować rezygnację ze starań o zatrudnienie. Organ nie został przekonany, że zakres opieki i wsparcia udzielanego matce wymusił rezygnację z pracy. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, prowadzące do wniosku, że w istocie niepełnosprawna potrzebuje wsparcia, nie zaś stałej całodobowej opieki. Nie potrzebuje stałej opieki, jest samodzielna, przyjmuje leki o określonej porze co umożliwia zorganizowanie pomocy w taki sposób, aby pomimo trudności zdrowotnych możliwe było podjęcie przez stronę pracy. Wykładnia art. 17 ust. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wyłącznie objęcie intensywna opieką osoby niepełnosprawnej powodowało rezygnację z pracy. Kolegium wskazało, że czynności podejmowane przez stronę, mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie, dbanie o ogrzanie mieszkania to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych, czy wspólne z osobą niepełnosprawną wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, czy chorej, mimo pozostawania przez opiekuna w zatrudnieniu. Nie są to czynności przypisane opiece, do której należeć mogą jak w innych sprawach: zmiana opatrunków, zmiana pieluch, podawanie leków ratujących życie (jak chociażby insuliny) uzasadniające stałą ponadprzeciętną gotowość do pomocy. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze potrzeby osoby niepełnosprawnej i czas potrzebny do opieki bezpośrednio i wyłącznie nad matką w ciągu doby, nie jest wykluczone zatrudnienie wnioskodawczyni. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. S., która wskazała, że jej matka jest osobą niepełnosprawną od lutego 1991r. po przebytym wylewie krwotocznym mózgu z niedowładem połowiczym prawostronnym. Już od 1993r. potrzebowała pomocy przy niektórych czynnościach, związanych z prowadzeniem domu. Wtedy jednak była osobą o wiele młodszą, a tym samym sprawniejszą, zwłaszcza fizycznie, i nie potrzebowała aż tak dużej pomocy i opieki, jak w chwili obecnej. Wtedy jeszcze było możliwe podejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej, czy to na etacie czy też "dorywczej". Problemy zaczęły się nasilać zwłaszcza od sierpnia 2020r., kiedy matka doznała kilkakrotnie (przez jakiś czas niezidentyfikowanych) ataków bólu. Zdarzało jej się również przewrócić. Od tamtej pory wymaga pomocy w wielu aspektach codziennego życia. Stało się niemożliwe czasowe i fizyczne pogodzenie pracy zawodowej skarżącej z należytym świadczeniem pomocy i opieki matce. Stąd decyzja o zwolnieniu się z pracy z dniem 30 października 2020r. Pozostawianie matki samej w domu na kilkanaście godzin dziennie stało się z czasem niebezpieczne dla jej zdrowia i życia. Skarżąca pracowała zaś po 10-12 godzin dziennie. Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] uznał, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdził on naruszoną istotnie sprawność jej organizmu. W swym uzasadnieniu podkreślił, że jest ona "osobą o naruszonej sprawności organizmu, powodującej konieczność długotrwałej opieki i pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie może dowolnie ustalać zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Matka skarżącej istotnie nie jest osobą leżącą. Porusza się samodzielnie, ale tylko na krótkich dystansach. Nie podróżuje sama autobusem (o ile takowe kursują). Wszędzie trzeba z nią jechać, albo zawozić samochodem. Nie ma możliwości samodzielnego udania się na zakupy (brak sklepu spożywczego w miejscowości gdzie mieszka ) czy do lekarza. Przez dłuższą część roku zachodzi konieczność całodniowego palenia w kuchni . Woda do mycia również podgrzewana jest na kuchni węglowej. Matka skarżącej wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności samoobsługowych i w prowadzeniu domu. Wymaga czynności opiekuńczych w celu zaspokojenia potrzeb codziennej egzystencji. Nie tylko z racji przebytego udaru, ale również z racji swojego podeszłego wieku, matka skarżącej jest osobą o znacznie ograniczonej sprawności, zwłaszcza fizycznej i ruchowej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia zapewnienie jej godnych warunków życia. Skarżąca nie ma już możliwości zorganizowania pomocy w taki sposób, by mogła pogodzić pracę zawodową z należytym sprawowaniem opieki nad matką. Zakres obowiązków względem matki jest zbyt czasochłonny i wyczerpujący fizycznie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a- c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami. Skarżąca jako córka osoby niepełnosprawnej należy oczywiście do grupy podmiotów uprawnionych, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, do ubiegana się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych rozstrzygnęło spór prawny co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje w tej sytuacji w pełni stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia z punktu widzenia prawa opiekuna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podważył natomiast istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką i niewykonywaniem przez niego pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium zakres wykonywanych czynności opiekuńczych przez skarżącą nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Rozważenia wymagało w tej sytuacji, czy trafna jest dokonana przez organ ocena co do braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Zdaniem Sądu, argumentacja organu II instancji nie jest trafna. Pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 u.ś.r. nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej (w niniejszej sprawie matki). Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie matki od normalnych, codziennych czynności życiowych, którym jako osoba niepełnosprawna nie może ona sprostać właśnie z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad taką osobą. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Należy w tej sytuacji brać pod uwagę całokształt okoliczności życiowych dotyczących osoby niepełnosprawnej. W przypadku matki skarżącej wywiad sporządzony przez pracownika socjalnego wskazuje na to, że okoliczności te są wyjątkowo trudne. Konieczność palenia w piecu, by ogrzać pomieszczenia w których przebywa osoba niepełnosprawna i w kuchni, by przygotować posiłek, czy korzystanie z urządzeń sanitarnych położonych poza budynkiem mieszkalnym to w przypadku osoby niepełnosprawnej w podeszłym wieku, schorowanej, ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji sytuacja, w której potrzeba stałej pomocy jest oczywista. To, że matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji wynika z orzeczenia właściwego organu. Konieczność pomocy jest bezsporna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Należy ponadto zwrócić uwagę na wiarygodne wyjaśnienia skarżącej co do wykonywania przez nią pracy zawodowej i godzenia pracy z opieką nad matką w czasie, gdy to było możliwe i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia z powodu pogorszenia stanu zdrowia niepełnosprawnej matki. Występuje tu nie budząca wątpliwości zbieżność czasowa między pogorszeniem się stanu zdrowia J. S. i zaprzestaniem wykonywania pracy przez skarżącą, uwiarygodniająca istnienie związku przyczynowego pomiędzy stanem zdrowia matki skarżącej i rezygnacją skarżącej z pracy (wypowiedzenie stosunku pracy). Organy administracji naruszyły zatem prawo materialne w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że zachodzą przesłanki do jego przyznania. W tym stanie sprawy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym wyżej przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.