III SA/Gd 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 8 lipca 2016 r. nałożył na "A" Spółkę z o.o. w K. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 maja 2016 r. w P. na drodze krajowej został zatrzymany do kontroli samochód Man o nr. rej. [...] z naczepą, którym kierował A. Cz.. Zgodnie z dokumentem przewozowym oraz oświadczeniem kierowcy wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy. Podczas kontroli pobrano i poddano analizie dane cyfrowe z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego. Stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co stanowiło naruszenie przepisów art. 32 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, za które organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Podczas kontroli wykryto niedozwolone urządzenie w postaci wyłącznika, który po uruchomieniu powodował , że tachograf w czasie rzeczywistej jazdy na karcie kierowcy rejestrował odpoczynek. Uruchomienie wyłącznika następowało poprzez przytrzymanie pedału gazu przez kilka sekund, a następnie uruchomienie silnika. Potwierdziła to próba drogowa oraz zeznania kierowcy. Z dokumentacji oraz zeznań kierowcy wynika, że 2 maja 2016 r. , w trakcie ważenia zespołu pojazdów nie rejestrował on na karcie kierowcy swojej aktywności w postaci jazdy. Także zapisy archiwalne preselekcji zainstalowanej na drogach krajowych województwa wielkopolskiego potwierdziły używanie niedozwolonego urządzenia- w czasie gdy pojazd przejeżdżał pod bramą preselekcji, na tachografie i karcie kierowcy zapisał się odpoczynek. Organ uznał, że powyższe działanie kierowcy miało na celu fałszowanie faktycznego czasu jego pracy, przejechanych kilometrów i wskazań prędkości. Zatem wszystkie dane zapisane przez tachograf dotyczące okresów prowadzenia pojazdu i odbytych odpoczynków były niewiarygodne. Drugim naruszeniem było wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, co stanowiło naruszenie art. 23 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, za które organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 1000 zł. Podczas kontroli organ ustalił, że do tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. WGM1HK4 zostało podłączone niedozwolone urządzenie dodatkowe wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Manipulowanie urządzeniem powodowało, że tachograf w czasie rzeczywistej jazdy rejestrował odpoczynek. W wyniku zainstalowania niedozwolonego urządzenia dodatkowego zaingerowano w zabezpieczenie urządzenia rejestrującego. Na tej podstawie stwierdzono, że urządzenie pomiarowo-kontrolne zamontowane w pojeździe nie posiada ważnego badania okresowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 uchylono rozporządzenie (EWG) nr 3821/85. Odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy za w/w naruszenia przepisów, na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 6-7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. , poz. 1414 ze zm.), organ nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 6.000 zł. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a ust. 1-6, art. 92c ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, danych z cyfrowego urządzenia rejestrującego oraz protokołu przesłuchania świadka wykazała, że w pojeździe zainstalowane było niedozwolone urządzenie, które ingerowało w prace tachografu. Organ I instancji prawidłowo więc stwierdził zaistnienie opisanego w decyzji naruszenia i zasadnie nałożył na stronę karę w wysokości 5.000 zł. Odnośnie kolejnego naruszenia organ odwoławczy podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż do tachografu cyfrowego podłączono niedozwolone urządzenie manipulujące zapisywaniem danych na karcie kierowcy, co spowodowało, że pojazd utracił ważność badania okresowego. Uruchomienie tego urządzenia powodowało zakłócenie prawidłowej pracy tachografu. Organ I instancji zasadnie więc nałożył na stronę karę w wysokości 1.000 zł. Organ wskazał też, że stosownie do art. 48 rozporządzenia 165/2014 weszło ono w życie następnego dnia po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i ma ono zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r., jednakże art. 24, 34, i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, "A" Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego co miało znaczący wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom przedsięwziętym przez organ I instancji bez podstawy prawnej, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana przez osobę nieposiadającą upoważnienia do wydawania aktów administracyjnych, ponieważ organ nie ma umocowania prawnego. Zatem decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca twierdziła, że nikt w firmie nie posiadał wiedzy na temat dodatkowego urządzenia zamontowanego w pojeździe. System GPS potwierdzał zawsze prawidłową pozycję pojazdu. Ponadto zasady rejestracji okresów aktywności określone były głównie w art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Do dnia 2 marca 2016 r. organ mógł kontrolować, w jaki sposób kierowca (lub przedsiębiorca) eksploatuje urządzenie rejestrujące, ponieważ w zakresie uprawnień inspekcji określonym w art. 50 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym wymieniono rozporządzenie 3821/85. Jednak w dniu 2 marca 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które bezpośrednio zastąpiło rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Rozporządzenie to dotyczy szeroko pojętej obsługi urządzeń rejestrujących. W katalogu podstaw prawnych nie wymieniono przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Zatem organy nie były uprawnione do dokonywania analizy dokumentów w aspekcie spełnienia wymagań określonych w niniejszym rozporządzeniu. Ustawodawca do dnia wydania skarżonej decyzji nie rozszerzył w ustawie o transporcie drogowym zakresu uprawnień kontrolnych Inspekcji Transportu Drogowego o przepisy wskazanego rozporządzenia. W związku z tym w chwili obecnej nie ma podstawy prawnej do nakładania kar pieniężnych za naruszenia przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Dowodem wykonania kalibracji tachografu w pojeździe jest tabliczka instalacyjna zawierająca wymagane informacje, jak również zabezpieczenie plombownicze. Do tych urządzeń organ nie miał zastrzeżeń i nie wskazał przepisu , na podstawie którego nie uznał aktualnej ważnej kalibracji urządzenia rejestrującego. Organ , posiłkując się art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014, przedstawił tylko przepisy stwierdzające, w jaki sposób przebiega proces kalibracji, a ten przepis nie ma zastosowania w niniejszym przypadku. Skarżąca zarzuciła także, że decyzję wydała osoba nieumocowana ustawowo i nie będąca organem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 20126 r., poz. 7180 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, ale nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie na skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) - nałożono karę pieniężną w łącznej wysokości 6000 zł za naruszenia ( wymienione szczegółowo w decyzji), określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ( dalej jako "u.t.d.") Przywołany przepis stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Zauważyć należy, że podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej było stwierdzenie, że w pojeździe Man o numerze rejestracyjnym [...] zamontowane zostało niedozwolone urządzenie, wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Manipulowanie nim powodowało, że tachograf w czasie rzeczywistej jazdy rejestrował odpoczynek. Wskazać w tym miejscu trzeba, że chybiony jest zarzut skargi o braku podstaw prawnych do nakładania kar pieniężnych z powodu uchylenia , wymienionego w art. 4 pkt 22 u.t.d., rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i braku wymienienia w katalogu podstaw prawnych rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. Faktycznie na podstawie art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego ( Dz.U.UE.L. 2014.60.1) uchylono rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Jednak ten sam przepis art. 47 – zdanie 2 - rozporządzenia nr 165/2014 stanowi , że "odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia", co powoduje, że zarzuty skargi w omawianym zakresie są bezzasadne. Artykuł 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym (...) dotyczy prawidłowego użytkowania tachografów. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Tachografy cyfrowe nie mogą być ustawione w sposób powodujący automatyczne przełączanie się na konkretną kategorię czynności po wyłączeniu silnika lub zapłonu pojazdu, chyba że kierowca ma w dalszym ciągu możliwość ręcznego wyboru odpowiedniej kategorii czynności ( ust.2). Zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach (ust. 3). Z kolei artykuł 34 w/w rozporządzenia normuje użytkowanie kart kierowcy i wykresówek. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że doszło do naruszenia przepisów o transporcie drogowym - nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi ( lp.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), czego konsekwencją było nałożenie kary w wysokości 5000 zł. Jednak , w ocenie organów , ingerencja w instalację tachografu - podłączenie urządzenia zakłócającego jego pracę spowodowała także , że urządzenie to nie posiadało ważnego badania okresowego, że nie można uznać ważności legalizacji tachografu ( lp.6.1.4. zał. nr 3 do u.t.d. ). Z poglądem takim nie można się zgodzić. Zauważyć należy, że odpowiedzialność przedsiębiorcy przewidziana w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. wiąże się z wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Stosownie do art. 23 ust. 1 przywołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 165/2014) , tachografy poddaje się regularnym przeglądom wykonywanym przez zatwierdzone warsztaty. Przeglądy te przeprowadza się przynajmniej raz na dwa lata. Organ odwoławczy przywołał także treść załącznika IB rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.85.370.8) – lp.4 rozdziału VI , z którego wynika, że przeglądy okresowe urządzeń zainstalowanych w pojazdach przeprowadza się po każdej naprawie urządzenia, lub po jakiejkolwiek zmianie współczynnika charakterystycznego pojazdu lub skutecznego obwodu tocznego opon, lub gdy czas UTC urządzenia różni się od czasu UTC o więcej niż 20 minut, lub przy zmianie numeru VRN i przynajmniej raz w okresie dwóch lat (24 miesięcy) od ostatniej kontroli. Przeglądy okresowe obejmują następujące kontrole: czy urządzenie rejestrujące działa prawidłowo, włącznie z funkcją gromadzenia danych na kartach do tachografów, czy jest zachowana zgodność z wymaganiami rozdziału III pkt 2.1 i 2.2 co do maksymalnych tolerancji przy instalacji, czy urządzenie rejestrujące opatrzone jest znakiem homologacji typu, czy tabliczka instalacyjna określona w wymaganiu 250 oraz tabliczka znamionowa określona w wymaganiu 169 są zamocowane, czy plomby na urządzeniu i na innych częściach instalacji są nienaruszone, sprawdzenie rozmiaru opon i wyznaczenie faktycznego obwodu tocznego kół, czy do urządzenia nie są podłączone żadne urządzenia służące do manipulacji. Zauważyć jednak należy, że przywołane przepisy dotyczą obowiązku przeprowadzania przeglądów w określonym czasie i w określonym zakresie. Nie można wyprowadzić z nich takiego wniosku, do jakiego doszły organy – że "podłączenie wyłącznika tachografu powoduje nieważność sprawdzenia okresowego". Z przepisów tych skutek taki nie wynika. Stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie te same okoliczności faktyczne, związane z kontrolą drogową w dniu 2 maja 2016 r. oraz ze stwierdzeniem, że nastąpiła ingerencja w pracę zainstalowanego w zatrzymanym pojeździe urządzenia rejestrującego powodująca zmianę jego wskazań, stały się podstawą przypisania przedsiębiorcy wykonującemu przewóz dwóch różnych deliktów tj. naruszenia objętego lp. 6.2 załącznika nr 3 do u.t.d. "wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego", określonego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jako "nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi" oraz naruszenia objętego lp. 6.1 załącznika nr 3 do u.t.d. "naruszenie zasad i warunków wyposażenia pojazdu w urządzenie rejestrujące (tachograf)", polegającego na "wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji" (lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.). W załączniku nr 3 do u.t.d. ustawodawca przewidział naruszenie wynikające z ingerencji w działanie urządzenia rejestrującego i uwzględniając wysoką szkodliwość tak powstałego stanu niezgodnego z prawem, określił w lp 6.2.1 stosunkowo surową sankcję - w wysokości 5.000 zł. W lp. 6.1.4 powołanego załącznika ustawodawca stypizował natomiast inne naruszenie - polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem, który co prawda został wyposażony w urządzenie rejestrujące wymagane przepisami, jednak urządzenie to nie posiada wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji - i przypisał do tego naruszenia znacznie niższą sankcję - w wysokości 1.000 zł. W rozpatrywanej sprawie organ błędnie przyjął, iż wskazane naruszenia mają względem siebie charakter subsydiarny, co nie znajduje usprawiedliwionych podstaw ( patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2395/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O "wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji" (lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) można byłoby mówić wówczas, gdyby tachograf utracił legalizację w związku z – przykładowo - upływem okresu ważności badania okresowego. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tak więc nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary w wysokości 1000 zł - błędnie uznano, że ingerencja w działanie urządzenia rejestrującego pozwala na nałożenie kary za naruszenie polegające na "wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji" (lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.). W tej sytuacji zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Dodać należy, że Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę nieumocowaną ustawowo i nie będącą organem – A. G. został powołany na zajmowane stanowisko przez Prezesa Rady Ministrów. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rzeczą organu odwoławczego będzie, przy ponownym rozpatrzeniu odwołania - dokonanie oceny, po ewentualnym poczynieniu odpowiednich ustaleń, czy tachograf zainstalowany w przedmiotowym samochodzie w dniu kontroli faktycznie nie miał wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji – z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanego stanowiska Sądu co do sposobu rozumienia omawianego naruszenia, ujętego w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.