III SA/Gd 129/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 10 maja 2011 r. nr [...] w części – w punkcie 2 dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Decyzją z dnia 10 maja 2011 r. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku S. M., w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - w pkt 1) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność S. M., położonej w obrębie R., gm. Dz., oznaczonej jako dz. nr [...], wpisanej w KW [...], z następującymi nieruchomościami przyległymi: dz. [...] – obręb R. – właściciel L. G., dz. [...] - obręb R. – właściciel J. M., dz. [...] – obręb R. – właściciel S. B. zgodnie z protokółem granicznym z dnia 31 lipca 2008r., - w pkt 2) umorzył postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...], z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokumentacja złożona przez S. M. w celu wydania decyzji o rozgraniczeniu nie zawierała ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...]. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działki te są oddzielnymi nieruchomościami, a S. M. nie przedstawił dokumentów stwierdzających prawo własności do działki nr [...]. W ewidencji oraz księgach wieczystych działki wpisane są jako niejednorodne nieruchomości, mają różne księgi wieczyste i innych właścicieli. W dniu przeprowadzenia rozgraniczenia własność działki nr [...] nie była uregulowana. Obecnie jako właściciel działki wpisany jest Skarb Państwa. Z pisma geodety wynika, że prawo własności działki nadal jest nieuregulowane, wobec czego w tej części należało postępowanie umorzyć. W pozostałym zakresie przebieg granic zgodnie z protokołem granicznym ustalony został na podstawie zebranych dowodów, strony wyraziły zgodę na przebieg granicy, wobec czego należało orzec jak w punkcie 1 postanowienia. W odwołaniu S. M. wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką [...] było bezpodstawne. Wniósł o zmianę decyzji poprzez zatwierdzenie granic działki nr [...] również z działką nr [...] będącej jego własnością oraz z działką nr [...] stanowiącą własność E. R.. Podniósł, że z protokołu granicznego wynika, iż biegły nie ustalił granicy z działką nr [...], albowiem działka taka mimo przyjęcia do zasobu geodezyjnego w rzeczywistości nie istnieje. Z protokołu wynika natomiast, że działka nr [...] od strony, z której miałaby graniczyć z działką nr [...] w rzeczywistości graniczy z działkami nr [...] i [...]. Zatem organ winien orzec o rozgraniczeniu ze wskazanymi działkami nr [...] i [...]. Brak granicy z określoną działką wynikający z faktu, iż taka działka w rzeczywistości nie istnieje nie może być podstawą umorzenia postępowania. Taki stan rzeczy upoważnia do orzeczenia rozgraniczenia między nieruchomościami, których granice zostały ustalone. Decyzją z dnia 19 grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie decyzja organu I instancji była prawidłowa. W niniejszej sprawie ustalono przebieg granic działki nr [...] z działką [...] , działką nr [...] i działką nr [...]. Tym samym zasadnie Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność S. M., oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami przyległymi- działką nr [...] , działką nr [...] oraz działką nr [...]. Natomiast ustalenie przebiegu granicy między działką nr [...] a działką [...] okazało się niemożliwe, bowiem uczestniczący, jedynie formalnie, w czynnościach rozgraniczenia przedstawiciel Gminy, ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...], odmówił faktycznego udziału w czynnościach rozgraniczenia. Kwestią sporną jest, komu przysługuje prawo własności działki [...]. Sąd Rejonowy w K. wskazał w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 18.01.2010 r. (Nr Dz. Kw. [...]), iż dopiero wyrok wydany w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem nieruchomości wykaże, kto jest właścicielem działki nr [...]. Niemożność ustalenia w postępowaniu rozgraniczeniowym przebiegu granicy między działką nr [...] i [...] nie oznacza, że granice działki nr [...] "nie istnieją" ani że "nie istnieje działka nr [...]" , jak twierdzi skarżący. Zasadne było wobec powyższego umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w odniesieniu do ustalenia przebiegu granicy między działką nr [...], a działką [...]. Organ wskazał też, że nowelizacja art. 105 § 1 k.p.a. zezwala na umorzenie postępowania w części, gdy stało się ono w części bezprzedmiotowe, wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł w części o rozgraniczeniu działek, a w części o umorzeniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł S. M.. W uzasadnieniu skargi opisał stan faktyczny sprawy nie formułując konkretnych zarzutów skargi. W piśmie z dnia 21 marca 2012 r. stwierdził natomiast, że postanowienie w sprawie rozgraniczenia wydane przez organ pierwszej instancji nie zawierało wniosku właściciela. Podkreślił, że działka nr [...] nigdy nie była własnością Skarbu Państwa oraz że nie dokonano w księdze wieczystej zmian wynikających z treści decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 2005 r. polegających na przeniesieniu działki [...] do księgi wieczystej prowadzonej dla jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012r. Dz. U. poz. 270). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, której argumentacja została uzupełniona pismem z dnia 20 marca 2012 r., dotyczy treści całej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 29 ust. 1 , że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami( art. 29 ust. 2). W myśl art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Rozgraniczenie w trybie przywołanej ustawy ma charakter pomocniczy, bowiem do administracyjnego ustalenia granic dochodzi tylko wówczas, gdy strony nie są niezadowolone z ustalenia ich przebiegu. W innym przypadku strona może żądać przekazania sprawy sądowi, może też dojść do przekazania sprawy sądowi z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Ponadto - zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy - jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne (...). Wówczas organ ( wójt, burmistrz, prezydent miasta), umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi ( art. 34 ust. 2 ). Zasadą jest, że sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym można zakończyć jedynie w sposób przewidziany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zawarcie ugody (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), wydanie decyzji o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), umorzenie postępowania i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2) to sposoby rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, przewidziane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednak możliwe jest także rozstrzygnięcie takiego postępowania przez umorzenie z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2900/00, publ. LEX nr 81986, wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1457/09, publ. LEX 745030) . W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w punkcie 1 decyzji orzekł o rozgraniczeniu , co odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 33 ust. 1 ustawy. Od takiego rozstrzygnięcia wydanego w formie decyzji nie przysługuje odwołanie na zasadach przewidzianych w k.p.a. Wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji związane jest z przejściem sprawy z drogi administracyjnej do rozpoznania przez sąd powszechny. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie w art. 33 ust. 3 wyłącza odwołanie od decyzji w administracyjnym toku instancji i zastępuje to odwołanie żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPK 31/02, publ. LEX 79759). Zauważyć należy, że skarżący S. M. nie wniósł odwołania od tej części decyzji, w której Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu, a jedynie kwestionował umorzenie postępowania rozgraniczeniowego. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktowało jego odwołanie tak, jakby dotyczyło ono całej decyzji. Wynika to zarówno ze sposobu sformułowania decyzji – "w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (...) oznaczonej jako działka nr [..] (...) z nieruchomościami przyległymi, jak i ze sformułowania: "zasadnie Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości (...) oznaczonej jako działka nr [...] (...) z nieruchomościami przyległymi (...). Tak więc organ ten wypowiedział się merytorycznie o decyzji Wójta Gminy w części dotyczącej rozgraniczenia – mimo że nie był właściwy do wypowiadania się w tym zakresie. W ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło art. 33 ust. 3 ustawy, który wyłącza odwołanie od decyzji o rozgraniczeniu i zastępuje odwołanie żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Organ ten ponadto wydał decyzję w części dotyczącej rozgraniczenia mimo braku odwołania skarżącego od decyzji w tej części. W ten sposób organ działał " z urzędu" co również stanowi rażące naruszenie prawa. Z uwagi na fakt, iż zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało także w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania, który wskazał w podstawie prawnej decyzji ogólnie na art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś decyzję w tej części sformułował następująco: "umarza się postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] , z działką nr [...]". Z kolei organ odwoławczy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sprawę o rozgraniczenie nieruchomości, jak już wyżej wskazano, można zakończyć tylko w sposób ściśle określony w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 ), zaś w wyjątkowych przypadkach można umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, również przywołany w podstawie prawnej decyzji, stanowi odrębną i samodzielną podstawę umorzenia postępowania, przy jednoczesnym przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Wskazane podstawy prawne w przypadku tego rodzaju postępowań wyłączają się. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że brak było możliwości rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego – działki nr [...] z działką nr [...], bowiem sporne jest, kto jest właścicielem tej ostatniej działki. Z uzasadnienia nie wynika, czy organ stoi na stanowisku, że postępowanie w tej sytuacji jest bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 k.p.a.), a jeżeli tak - to dlaczego, czy też uważa, że należało uznać, że w sprawie zachodzi przypadek unormowany art. 34 ust. 1 i 2 ustawy. Trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania z powodu wątpliwości co do osoby właściciela nieruchomości. Z kolei o ile zachodziłaby sytuacja, o jakiej mowa w art. 34 ust. 1 ustawy – iż nie doszło do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, orzeczenie kończące postępowanie powinno nie tylko zawierać stwierdzenie o umorzeniu postępowania, ale też zawierać stwierdzenie o przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi, zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy. To przekazanie jest istotnym elementem decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. ( tak też przywołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPK 31/02), a takiego elementu brak w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego. W tej sytuacji organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Organ pierwszej instancji zobligowany będzie do rozstrzygnięcia sprawy w części nie objętej punktem 1 decyzji Wójta Gminy z dnia 10 maja 2011 r.