III SA/Gd 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie delegowania radnych powiatu [..] do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz 99), powoływanej dalej jako "u.s.p.", stwierdził nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie delegowania radnych powiatu b. do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w B. . Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody P. w dniu 5 grudnia 2018 r. Podjęta została na podstawie art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p., który stanowi, że w skład komisji bezpieczeństwa i porządku tworzonej w powiecie w celu realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, wchodzi m.in. dwóch radnych delegowanych przez radę powiatu. Radny Powiatu B. K.S. w dniu 6 grudnia 2018 r. wniósł pismo do organu nadzoru, w którym oświadczył, że podczas procedowania uchwały nr [...] Rady Powiatu B. mogło dojść do naruszenia prawa. Organ nadzoru w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, na podstawie nadesłanych przez Radę Powiatu B. dokumentów, w tym wyciąg z projektu protokołu nr [...] z II sesji Rady Powiatu B. VI kadencji z dnia 29 listopada 2018 r. stwierdził, że doszło do bezprawnego ograniczenia listy kandydatów na delegatów do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w B. . Organ nadzoru stoi na stanowisku, że z analizy treści art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. wynika, że delegowanie przez radę powiatu dwóch radnych do wskazanej wyżej komisji, biorąc pod uwagę kolegialny charakter rady, oznacza wybór tych radnych spośród wszystkich radnych, którzy wyrazili wolę bycia delegatami do komisji. W trakcie sesji Rady Powiatu B. rozpatrywany był zgłoszony przez Przewodniczącego Rady Powiatu B. projekt uchwały z wpisanymi nazwiskami dwóch radnych, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie do Powiatowej Komisji Bezpieczeństwa i Porządku w B. Radny W.D. zgłosił trzeciego kandydata, jednakże Przewodniczący Rady Powiatu przyjął, że brak jest możliwości procedowania w odniesieniu do tej kandydatury z uwagi z na to, że do komisji można delegować dwóch, a nie trzech kandydatów. Organ nadzoru wskazał, że wobec zgłoszenia większej liczby kandydatów od ustawowo określonej dla rady powiatu liczby miejsc w komisji, należało (po uzyskaniu zgody trzeciego kandydata na delegowanie do komisji) w pierwszej kolejności przeprowadzić przewidziane w § 43 Statutu Powiatu B. , przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Powiatu B. z dnia 21 czerwca 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa P. z 2018 r. poz. 2887), głosowanie w sprawie wyboru osób, w którym głosowaniu jawnym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie otrzymanych głosów. W ocenie organu nadzoru podjęcie uchwały w sytuacji zgłoszenia przez radnych więcej niż dwóch kandydatów celem delegowania do przedmiotowej komisji, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powiat B. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 1 lutego 2019 r. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 38 a ust. 2 u.s.p., wskazując, że sformułowanie cytowanego przepisu, iż to rada powiatu deleguje przedstawicieli do pracy w tej Komisji, prowadzi do wniosku, iż rada posiada swobodę w desygnowaniu swoich przedstawicieli do pracy w Komisji a radnemu nie przysługuje roszczenie o delegowanie go w skład tej Komisji. Zdaniem skarżącego ustawodawca jedynie wskazuje, iż przedstawicieli tych ma być dwóch. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody, iż koniecznym było – zgodnie z procedurą wynikającą z § 43 Statutu Powiatu B. – przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru osób, w którym głosowaniu jawnym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów. Skarżący wskazał, iż przywołany § 43 statutu dotyczy wyborów osób do pełnienia określonych funkcji czy piastowania stanowisk i odnosi się do wyborów przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym, a zatem wyborów przewodniczących rady (art. 14 ust. 1 ustawy) i starosty (art. 27 ust. 2 ustawy), czyli tych wyborów, z którymi ustawa wiąże obowiązek głosowania tajnego. W wyborach na wymienione funkcje następuje tryb zgłaszania kandydatów i głosowanie tajne nad poszczególnymi kandydatami. Nadto skarżący wskazał, że projekt uchwały został zgłoszony zgodnie z § 35 Statutu Powiatu B. , wskazującym podmiot wystający z inicjatywą uchwałodawczą – przez Przewodniczącego Rady. Każdy radny mógł zgłosić poprawki do uchwały proponując w miejsce proponowanych kandydatów inne osoby. Mimo pouczenia o tym radnego wnioskującego o wpisanie na listę trzeciego kandydata, nie zgłosił on takiej poprawki. Ponadto skarżący podkreślił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w świetle dyspozycji art. 79 u.s.p. może być wydane gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z określonym, konkretnym przepisem prawa. Skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. II OSK 1546/09, w którym Sąd stwierdził, iż "aby móc przyjąć, że kontrolowany akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały". Skarżący przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. I SA/Ol 153/18, w którym wskazano, że " rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. (...) Jak się przy tym przyjmuje, aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać jego oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru stwierdza, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda P. podkreślił, że istnieje możliwość zastosowania środka nadzoru w sytuacji wadliwego procedowania uchwały. Organ wskazał, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego– art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z art. 76 i art. 77 u.s.p. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały organu gminy, gdy stwierdzi jej sprzeczność z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.) Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu jako akty nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.). Powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem skarga jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu przez Sąd. Stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pozostaje to w zgodzie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, iż nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na powyższym kryterium. Tym samym brak jest możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2017 sygn. II SA/Go 502/16). Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Podkreślić należy, że naruszenie przepisu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacjach gdy jest ono istotne. Istotna sprzeczność z prawem to sprzeczność oczywista i bezpośrednia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 702/17). Uchwała narusza prawo w sposób istotny, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. I SA/Ol 153/18). Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). Niewątpliwe zatem naruszenie w sposób istotny procedury podjęcia uchwały może prowadzić do stwierdzenie jej nieważności. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności z powodu przyjętego trybu procedowania, należy jednak wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność zastosowanego przez radę trybu procedowania nad podjęciem kontrolowanej uchwały z konkretnymi przepisami prawa. Organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w jego uzasadnieniu ma obowiązek wskazać naruszony przepis prawa i wykazać istotność jego naruszenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 702/17). Wojewoda P. stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza ona art. 38 a ust. 5 pkt 5 u.s.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pierwszy z tych przepisów - art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. stanowi, że w skład komisji bezpieczeństwa i porządku tworzonej celem realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, wchodzi dwóch radnych delegowanych przez radę powiatu. Natomiast art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu, żaden z zacytowanych przez organ przepisów nie został przez podjęcie uchwały w sposób istotny naruszony. Przepis art. 38 a ust. 5 pkt 2 u.s.p. określa jedynie liczbę radnych wchodzących w skład komisji bezpieczeństwa i porządku, a przepis art. 2 Konstytucji jest przepisem ustanawiającym ogólną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Skarżący słusznie zarzucił w skardze, że wskazane przepisy nie określają trybu wyboru radnych do komisji. W szczególności nie przewidują one trybu głosowania na podjęciem uchwały. Tryb zastosowany przez radę, nie mógł zatem doprowadzić do naruszenia cytowanych przepisów w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że z § 43 Statutu Powiatu B. przewidywał w niniejszej sprawie obowiązek przeprowadzenie głosowania w sprawie wyboru osób, w którym ze wszystkich zgłoszonych kandydatów należało wybrać jako delegatów dwóch radnych o największej liczbie głosów. Z § 43 statutu nie wynika w sposób jednoznaczny by przewidziany w nim tryb znajdował zastosowanie w przypadku głosowania nad wyłonieniem delegatów do komisji porządku i bezpieczeństwa wybieranych w głosowaniu jawnym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 780 zł, w tym kwotę 300 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 poz. 265).