III SA/Gd 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 13 listopada 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. Starosta działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) z dniem 24 lipca 2009 r. uznał A. K. za osobę bezrobotną oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku. Następnie w dniu 13 listopada 2009 r. została wydana decyzja, mocą której Starosta w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 listopada 2009 r. na okres 3 miesięcy z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od w/w decyzji wniesionym do Wojewody strona podniosła, że niestawiennictwo spowodowane było chorobą, na dowód czego posiada stosowne zaświadczenia lekarskie. Wojewoda decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy rozpatrywanego łącznie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydawanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczę Społecznych (Dz. U. Nr 65, poz. 741) bezrobotny, który jest niezdolny do stawienia się w urzędzie pracy z powodu choroby winien przedstawić zaświadczenie o czasowej niezdolności do pracy wystawione na druku ZUS ZLA. Przedmiotowe zaświadczenie winno zaś obejmować swym zakresem planowany dzień stawiennictwa w urzędzie. W sprawie strona co prawda zgłosiła powód swej nieobecności w wymaganym terminie (był to dzień 6 listopada 2009 r.) jednakże przedłożony dokument (zaświadczenie na druku Mz/L1) nie jest prawnie skutecznym usprawiedliwieniem niestawiennictwa. Z kolei dwa kolejne zaświadczenia przedłożone przez stronę (na druku ZUS ZLA) swoim zakresem nie obejmują dnia wyznaczonego do stawiennictwa a więc 2 listopada 2009 r. W tym stanie uznać należało, że strona nie udokumentowała swej niezdolności do pracy w oparciu o wymagany druk. Nadto strona nie poinformowała o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa, co łącznie obligowało organ zatrudnienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.K. wniosła o uchylenie w/w decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organy rozstrzygnęły jej sprawę pochopnie i bezprawnie. Skarżąca przedłożyła bowiem stosowne zaświadczenia lekarskie potwierdzające niezdolność do stawiennictwa z powodu choroby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm., zwana dalej ustawą.) bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Z kolei, w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 to dana osoba musi nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji - nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, przy czym obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie ( tak zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., Sygn. akt I OSK 245/07 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę dla tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc bezrobotny ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy winny zatem każdorazowo oceniać konkretną sprawę, z uwzględnieniem jej zindywidualizowanego stanu faktycznego. Organy winny zatem każdorazowo oceniać konkretną sprawę, z uwzględnieniem jej zindywidualizowanego stanu faktycznego. W ocenie Sądu, organy obu instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 2 listopada 2009 r. Organy nie uwzględniły okoliczności przedstawienia przez skarżącą w dniu 6 listopada 2009 r. zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego jej chorobę w dniach od 2 do 10 listopada 2009 r.. Uznano, że skarżąca nie potwierdziła swojej niezdolności w zastrzeżonej prawnie formie czyli na formularzu ZUS ZLA, o czym stanowi art. 80 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U z 2008r nr 69 poz. 415 z późn.zm.) tj. nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65 poz. 741 ze zm.), tym samym nie uzasadniła przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 2 listopada 2009 r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę zaświadczenie lekarskie – w ocenie organów – było niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA – jak wynika z akt sprawy organy takie żądania do skarżącej nie skierowały. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, - w odróżnieniu od stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w odpowiedzi na skargę - iż teza zawarta w powołanym wyroku pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w orzeczeniach zapadłych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy i z uwzględniłem nowego brzmienia art. 80 ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/09, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 263/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 384/09). Jeszcze raz wskazać bowiem należy, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wymaga, by bezrobotny powiadomił w odpowiednim terminie o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 508/08 stwierdza wprost, że art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa, ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto odnosząc się do twierdzeń organu, że skarżąca została prawidłowo poinformowana o prawach i obowiązkach bezrobotnego w Karcie rejestracji bezrobotnego, to należy zauważyć, że znajdujące się tam pouczenie może być dla osoby rejestrującej się w urzędzie pracy niejasne. Na stronie C Karty w pkt 20 lit. d) mowa jest o obowiązku powiadomienia PUP w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa. W myśl pkt 20 lit f) obowiązkiem bezrobotnego jest przedstawienie zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach, w przypadku niezdolności do pracy na skutek choroby (...). Zatem również pouczeniu oddzielnie mowa jest o obowiązku powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa, z kolei zawarte w pkt 20 lit f) pouczenie jest w ocenie Sądu zbyt ogólnikowe i jako takie wymaga sprecyzowania, jakie zaświadczenie jest w tym przypadku wymagane. Osoby bezrobotne, w przypadku wystawienia im przez lekarza zaświadczenia potwierdzającego ich chorobę na innym druku niż ZUS ZLA, mogą bowiem nie mieć świadomości, że zaświadczenie takie będzie nieprawidłowe, tym bardzie, że jest ono wystawiane przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę w tej kwestii tj. lekarza. Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy organy winny jeszcze raz wnikliwie ustalić i przeanalizować czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do pozbawienia skarżącej statusu bezrobotnego, nadto uwzględnieniu powinny podlegać rozważania dotyczące wykładni powołanego wyżej przepisu w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.