III SA/Gd 131/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2009 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2009 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust.3, art. 33 ust. 4 pkt 4 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenie lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65 poz.741 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 stycznia 2009 r. w przedmiocie: utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej od dnia 15 grudnia 2008 roku na okres trzech miesięcy z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa i utraty prawa do zasiłku od dnia 15 grudnia 2008 roku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: A. K. w dniu 1 września 2008 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 9 września 2008 roku. Strona była zobowiązana do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 15 grudnia 2008 roku celem poświadczenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Pomimo potwierdzenia własnoręcznym podpisem przyjęcia do wiadomości daty stawienia się, A. K. w wyznaczonym terminie nie stawił się w Urzędzie i nie powiadomił o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W tej sytuacji organ I instancji orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od dnia wyznaczonego stawiennictwa, tj. od dnia 15 grudnia 2008 roku w oparciu o przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art.33 ust. 3 ustawy stanowi, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Natomiast ust. 4 cyt. przepisu postanawia, że starosta, ( z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3) pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Próbę A. K. usprawiedliwienia przyczyny niestawiennictwa w dniu 15 grudnia 2008 roku w Powiatowym Urzędzie Pracy organ I instancji (w piśmie przesyłającym odwołanie strony) i organ odwoławczy, uznały za chybioną, bowiem dokumenty przedstawione przez stronę nie odpowiadały wymogom formalnym rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby wystawiane jest na formularzu ZUS ZLA, według wzoru stanowiącego załącznik Nr 1 do tego rozporządzenia. Dokumenty przedstawione przez stronę nie spełniają wymogów formalnych cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, nie stanowią prawnie skutecznego dowodu usprawiedliwiającego niestawiennictwo strony w terminie wyznaczonym, tj. w dniu 15 grudnia 2008 roku z powodu choroby dziecka. Samo powiadomienie Urzędu Pracy o przyczynie tego niestawiennictwa w okresie do 7 dni od dnia niestawienia się, nie jest wystarczające, albowiem przyczyna ta musi być uzasadniona, a strona potrafi następnie przedstawić dowód urzędowo pewny na potwierdzenie przedstawionej przyczyny niestawiennictwa. Strona, jak wyżej wskazano, nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego wystawionego na druku ZUS ZLA potwierdzającego, że w dniu 15 grudnia 2008 roku nie była zdolna do potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Utrata statusu osoby bezrobotnej z danym dniem pociąga za sobą w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 przedmiotowej ustawy, przyznający prawo do zasiłku dla bezrobotnych tylko osobom bezrobotnym, utratę tego prawa z tym dniem. Z opisanych przyczyn organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sprawie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku A. K. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący napisał, że ma pod opieką 7-letnią córkę J., która w dniu 15 grudnia 2008 roku chorowała. Zdaniem skarżącego decyzje wydane zostały z naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności art.188 kp i art. 1672 kp w związku z art. 80 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art.33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącego, aby skutecznie pozbawić bezrobotnego statusu i prawa do zasiłku, zaistnieć muszą dwie przesłanki: niestawiennictwo i niepowiadomienie urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie. Bezsporne jest, że skarżący nie stawił się w urzędzie w dniu 15 grudnia 2008 roku, jednak o przyczynie swego niestawiennictwa zawiadomił Urząd Pracy [...] w dniu 18 grudnia 2008 roku. Tym samym skarżący zastosował się do art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mówiącego wyraźnie, że "bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku, stypendium lub dodatku szkoleniowego za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Powiatowy Urząd Pracy [...] powołuje się błędnie jedynie na drugą część przepisu i twierdzi, że jedynie zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA usprawiedliwia skutecznie nieobecność skarżącego w PUP w dniu 15 grudnia 2008 roku. Natomiast skarżący uważa, że przepisy kodeksu pracy mówiące o tym, że pracownikowi wychowującemu przynajmniej jedno dziecko w wieku do lat 14 przysługuje w ciągu roku kalendarzowego zwolnienie od pracy na dwa dni, w terminie przez niego wskazanym, są wystarczającą podstawą prawną do usprawiedliwienia nieobecności w urzędzie pracy. Organy do spraw zatrudnienia nie mogą w takiej sytuacji nakładać obowiązku dostarczenia zaświadczenia lekarskiego, gdyż skarżący w ramach sprawowanej władzy rodzicielskiej ma prawo zadecydować, kiedy dziecko ma pozostać pod opieką. W tej argumentacji skarżący korzysta i powołuje się na przepisy kodeksu pracy jako prawo powszechnie obowiązujące, tym bardziej, ze art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyraźnie w pierwszej kolejności mówi, że aby zachować prawo do zasiłku należy udokumentować swoją niezdolność do pracy ma podstawie przepisów pracowniczych (kodeks pracy). Powiatowy Urząd Pracy nie odniósł się też i do innej sprawy, a mianowicie do tego, ze na 15 grudnia 2008 roku zaplanowano dla skarżącego warsztaty, a nikt nie pomyślał o zapewnieniu opieki nad dzieckiem skarżącego, mającym siedem lat, mimo, ze należy to do obowiązków Urzędu. A Wojewoda [...] napisał nieprawdę, że na dzień 15 grudnia 2008 roku wezwano skarżącego celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (jednolity tekst Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. W celu potwierdzenia tej gotowości i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonych terminach do właściwego powiatowego urzędu pracy. Obowiązek ten wynika z art. 33 ust. 3 powołanej ustawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organów obu instancji stanowił przepis art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Przepis nie nakazuje usprawiedliwić przyczynę nieobecności w dniu wyznaczonym, ale strona ma podać uzasadnioną przyczynę do tej nieobecności. Nie wymaga się więc usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienia o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Inaczej mówiąc skarżący ma obowiązek powiadomić organ administracji publicznej, do którego miał określonego dnia zgłosić się, o uzasadnionej przyczynie niemożności stawienia się w tym dniu. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, iż sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. W ocenie Sądu, zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zdołały należycie i dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wydanych przez nie decyzjach. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie okoliczności związanych z uzasadnieniem przyczyn niestawiennictwa skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 15 grudnia 2008 r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący już w piśmie z dnia 15 grudnia 2008 r., (które wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 grudnia 2008 r., czyli – z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o jakim mowa w art.33 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) usprawiedliwiał niestawienie w urzędzie pracy chorobą siedmioletniej córki, która tego dnia nie poszła do szkoły, a nie było innego członka rodziny, który mógłby sprawować nad nią opiekę. Organy obu instancji nie uwzględniły podnoszonych okoliczności, uznając, że skoro skarżący nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o konieczności osobistego sprawowania przez pracownika opieki nad chorym członkiem rodziny, według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.Nr 65 poz.741 ze zm.), to nie uzasadnił przyczyn swojego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 15 grudnia 2008 r. Z powyższą argumentacją zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2008 r. – w ocenie organu I instancji - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organy orzekające zażądały od skarżącego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku. Rozważą przy tym, jakie znaczenie dla sprawy miała adnotacja "warsztaty", znajdująca na doręczonym skarżącemu egzemplarzu wezwania organu I instancji do stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy z dnia 10 listopada 2008 r. ,a którego kopię nadesłano do sądu wraz ze skargą. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.