III SA/Gd 135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 03-O-5112-030227-K076-Pr01-Pp001/25 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę. Po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego decyzją z dnia 7 listopada 2024 r. nr 030213-53K056-Nk01/2024 inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku nakazał G. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej jako "spółka", skarżąca"): 1. poddać szkoleniu okresowemu z zakresu bhp pracownicy A. K. i uzyskać pisemne potwierdzenie jego przeprowadzenia; 2. poddać szkoleniu wstępnemu na stanowisku pracy (instruktażowi stanowiskowemu), z zakresu bhp pracownicę A. M.; 3. dokonać okresowej aktualizacji oceny ryzyka zawodowego w zakresie wskazanym w decyzji, 4. uwzględnić w okresowej dokumentacji ocen ryzyka zawodowego wszystkie czynniki środowiska pracy występujące przy wykonywanych pracach oraz sposoby wykonywania prac w zakresie szczegółowo wskazanym w decyzji. G. Spółka z o.o. w G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 19 grudnia 2024 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku rozpoczęła kontrolę w spółce w zakresie przestrzegania m.in. przepisów prawa pracy oraz przepisów dotyczących legalności zatrudnienia. Czynności kontrolne zostały podjęte w oparciu o upoważnienie Okręgowego Inspektora Pracy nr Gd-0-0130-Kk04489-01/24. W dniu 24 grudnia 2024 r. spółka wniosła sprzeciw wobec czynności kontrolnych w warunkach kontroli ponownej, wskazując, że kontrola wszczęta w dniu 19 grudnia 2024 r. została wszczęta z naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm.) – dalej jako: "P.p." W uzasadnieniu sprzeciwu spółka wskazała, że już wcześniej w dniach od 4 do 20 października 2024 r. w spółce przeprowadzona została kontrola inspektora pracy, obejmująca przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym BHP, przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, spełnianie przez wyroby wymagań, wykaz stanowisk pracy na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach, wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, spełnianie obowiązków wynikających z ustawy o pracowniczych planach kapitałowych. Objęła ona pracowników A. K. oraz A. M. Do dnia wszczęcia kontroli w dniu 19 grudnia 2025 r. spółka nie otrzymała żadnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie rozpoznania jej odwołania od opisanej decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2024 r. nr 030213-53K056-Nk01/2024. Po pierwszej z wyżej wskazanych kontroli wydane zostały również zalecenia pokontrolne w formie wystąpienia, w którym wniesiono o przeprowadzanie szkoleń wstępnych BHP w sposób osobisty, przeprowadzanie instruktażu stanowiskowego BHP w pierwszych dniach zatrudnienia oraz zapewnienie przedkładania przez zleceniobiorców informacji o ilości godzin przepracowanych w miesiącu kalendarzowym. Zakres wystąpienia nie dotyczył kwestii podniesionych w protokole kontroli, co do wymienionych wyżej osób. Strona wskazując na treść art. 58 ust. 1 i 2 P.p. podniosła, że zgodnie z wiedzą spółki oraz informacją przekazaną przez kontrolującą, obecna kontrola ma dotyczyć postępowania w celu sprawdzenia wykonania zaleceń pokontrolnych organu lub wykonania decyzji lub postanowień nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z przeprowadzoną kontrolą, albo do sprawdzenia wykonania wezwania, o którym mowa w art. 21a ust. 1, zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2, lub weryfikacji powiadomienia, o którym mowa w art. 21a ust. 5 lub 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Spółka wskazała, że kontrola w zakresie wskazanym przez osobę kontrolującą nie dotyczy ww. wystąpienia pokontrolnego, obejmuje bowiem inne aspekty. Zakres wskazany przez kontrolującą jest natomiast zakresem tożsamym z objętym decyzją nakazową. Ponadto decyzja nakazująca wydana wobec spółki w wyniku poprzedniej kontroli Państwowej Inspekcji Pracy została zaskarżona, nie jest więc ostateczna, a tym samym nie podlega wykonaniu. Decyzja, która nie podlega wykonaniu, nie może kształtować praw i obowiązków przedsiębiorcy, a jej wykonanie nie może być weryfikowane. Zdaniem spółki nie jest dopuszczalne prowadzenie ponownej kontroli w celu sprawdzenia nieostatecznych i niewykonalnych decyzji nakazujących usunięcie naruszeń prawa, w związku z uprzednio przeprowadzoną kontrolą. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r. nr GD-0227.53.76.2024.3 Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Prawy w Gdańsku, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. w związku z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1712) – dalej powoływanej jako "ustawa o PIP", postanowił kontynuować czynności kontrolne. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona błędnie przyjęła, iż przedmiotem kontroli miało być sprawdzenie wykonania wydanych w toku poprzedniej kontroli (protokół kontroli nr 030213-53-K056-Pt/24) zaskarżonych przez nią, nieostatecznych w związku z trwającym przed organem drugiej instancji postępowaniem odwoławczym, decyzji objętych nakazem nr 030213-53-K056-Nk01/2024. Organ wyjaśnił, że kontrola wszczęta dnia 19 grudnia 2024 r. przeprowadzana jest na zlecenie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku rozpatrującego odwołanie kontrolowanej spółki od decyzji nr 1-4 z ww. nakazu z dnia 7 listopada 2024 r., w związku z potrzebą poczynienia dodatkowych ustaleń niezbędnych dla rozpoznania tego odwołania. Co istotne, odbywa się ona w oparciu o art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.". Przepis ten, stosowany odpowiednio w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z art. 12 ustawy o PIP uznać należy za dodatkową, nieprzewidzianą wprost w art. 58 ust. 2 P.p. sytuację, w ramach której dopuszczalne jest prowadzenie kontroli obejmującej tożsamy przedmiot co kontrola stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej i analizowanej w trybie postępowania odwoławczego decyzji. Organ przyjął, że postępowanie kontrolne, zgodnie z art. 21 ustawy o PIP, jest charakterystycznym dla Państwowej Inspekcji Pracy sposobem ustalania stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Uznanie jej przeprowadzenia w opisanym trybie za niedopuszczalne prowadziłoby w istocie do pozbawienia Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku (który sam nie prowadzi kontroli), możliwości odpowiedniego zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. i merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Nadto, zdaniem organu, za podstawę do prowadzenia w przedmiotowym przypadku kontroli mającej na celu poczynienie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji objętych nakazem z dnia 7 listopada 2024 r. uznać można byłoby także wyjątek przewidziany w art. 58 ust. 2 pkt 8 P.p., ewentualnie także pkt 7 przywołanego przepisu. Art. 58 ust. 2 pkt 8 P.p. wskazuje, że podstawą prowadzenia ponownej kontroli może być sytuacja gdy, po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli. Stosowną podstawę w przedmiotowym przypadku łączyć można w szczególności z wymagającą stosownego zweryfikowania, nieodnotowaną w protokole kontroli z 22 października 2024 r., podniesioną zaś w odwołaniu okolicznością rozwiązania w dniu 31 października 2024 r. z A. K. stosunku pracy. Powyższa okoliczność ma wpływ na podstawę do wydania/utrzymania w mocy decyzji nakazującej poddanie tej osoby szkoleniom okresowym. Art. 58 ust. 2 pkt 7 P.p. stanowi z kolei, że podstawą ponownego przeprowadzenia kontroli u tego samego przedsiębiorcy i w tym samym zakresie może być także m. in. uzasadnione podejrzenie, że uprzednio zakończona kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik kontroli. W rozpatrywanym przypadku łączyć powyższe można z podniesieniem w odwołaniu okoliczności rodzących podejrzenie, że w toku kontroli dokonano (z ewentualnym naruszeniem art. 21 ustawy o PIP, czy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP) niewystarczającego zbadania charakteru prac wykonywanych przez A. K. i A. M., mogące mieć wpływ na ustalenie, że doszło do naruszenia prawa w zakresie niepoddania ww. stosownym szkoleniom z zakresu bhp. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła mu naruszenia art. 58 ust 1 P.p. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że kontrola jako kontrola ponowna jest dopuszczalna mimo niezaistnienia przypadków z art. 58 tej ustawy oraz naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi on samodzielną, dodatkową przesłankę wyłączającą niedopuszczalność ponownej kontroli. W ocenie strony postępowania osoba obecnie przeprowadzająca kontrolę nie jest Okręgowym Inspektorem Pracy i nie działa jako organ odwoławczy, nie jest również organem pierwszej instancji, który wydał decyzję nakazującą. Zapisy k.p.a. nie przewidują zlecenia przez organ odwoławczy wszczynania nowego postępowania, ani też prowadzenia postępowania dowodowego w ramach procedury innej niż postępowanie dowodowe w organie odwoławczym. Nie jest też dopuszczalne zlecenie wykonania postępowania dowodowego organowi innemu niż występujący jako organ pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak art 136 § 1 k.p.a. w żadnym przypadku nie tworzy dodatkowego wyłączenia zakazu, o którym mowa w art 58 ust. 1 P.p., bowiem zakaz ten przewiduje zamknięty katalog sytuacji, w których dopuszczalna jest kontrola ponowna. Po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 stycznia 2025 r. nr 03-O-5112-030227-K076-Pr01-Pp001/25 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zażaleniu, gdyż obecnie przeprowadzana kontrola została zlecona na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP. Podjęcie stosownych czynności kontrolnych w tym trybie nie może być rozpatrywane pod katem ewentualnego naruszenia zakazu prowadzenia kontroli ponownej, wynikającego z art. 58 ust. 1 P.p. i jako wyjście poza zamknięty katalog wyjątków od tego nakazu wynikający z art. 58 ust. 2 tej ustawy. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepisy Rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców nie odnoszą się wprost do kontroli zlecanych na potrzeby procedury odwoławczej (w trybie art. 136 § 1 k.p.a.), a co za tym idzie, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 45 ust. 2 P.p., w zakresie tym zastosowanie powinny znaleźć przepisy właściwych ustaw - w rozpatrywanym przypadku ustawy o PIP i – w zakresie w niej nieuregulowanym - k.p.a. W ocenie organu wątpliwości budzi, czy kontrola wykonana na zlecenie organu odwoławczego, może być uznana za kontrolę, do której literalnie odnosi się art. 58 ust. 1 P.p., tj. kontrolę "której przedmiot objęty jest uprzednio przeprowadzoną przez ten sam organ". W szczególności wątpliwości budzić może, czy w sytuacji, gdy decyzja inspektora pracy, weryfikowana jest w ramach postępowania odwoławczego pod kątem stanowiących jej podstawę ustaleń kontrolnych, na których bazuje - kontrola taka jest w istocie "kontrolą zakończoną" w rozumieniu omawianego przepisu. Wątpliwości można byłoby mieć także, czy gdy przeprowadzenie kontroli uzupełniającej następuje nie z własnej inicjatywy organu, który wydał decyzję, a na zlecenie organu odwoławczego w istocie uznać można tę kontrolę za przeprowadzoną "przez ten sam organ" w rozumieniu art. 58 ust. 1 P.p. Zdaniem organu przyjęcie stanowiska strony wykluczałoby możliwość przeprowadzenia kontroli mającej na celu sprawdzenie kwestionowanych w odwołaniu ustaleń stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, co prowadziłoby w istocie do pozbawienia organu odwoławczego możliwości rozpoznania stosownych zarzutów i merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ, wskazując na treść art. 12 ustawy o PIP, zgodnie z którym przepisy wymienionego kodeksu mogą mieć zastosowanie do postępowań przed organami PIP jedynie w sprawach nieuregulowanych wprost w tej ustawie, przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych oraz na treść art. 21 ustawy o PIP z którego wynika, że do ustalania przez organy PIP stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy służy postępowanie kontrolne, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 22 ust 1 ustawy o PIP kontrolę prowadzą (wyłącznie) inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, a zatem nie mogą prowadzić jej osobiście okręgowi inspektorzy pracy, do których z kolei, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP, należy weryfikacja decyzji wydanych w pierwszej instancji przez inspektorów pracy. Powyższe potwierdzone zostało także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 699/14). Właściwym, w przypadku potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego na potrzeby rozstrzygnięcia przez okręgowego inspektora pracy o zasadności odwołania, powinno przede wszystkim być zlecenia stosownej kontroli uzupełniającej. W ramach omawianej kontroli, jak w każdym innym przypadku kontroli prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy kontrolowany ma zapewnioną możliwość zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w przedstawionym mu protokole kontroli. Nie można się zatem zgodzić z argumentacją strony, że tryb zbierania materiału dowodowego łączył się z ograniczeniem stosownych praw w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska strony, że starszy inspektor pracy, który wszczął kwestionowaną kontrolę, nie była organem "który wydał decyzję", w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a., gdyż nie ona osobiście wydała zaskarżony nakaz z dnia 7 listopada 2024 r. Obaj inspektorzy są inspektorami pracy działającymi w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku - tj. są organem PIP, do których odnosi się art. 17 pkt 3, art. 22 ust. 1, czy art. 33 ust. 1 ustawy o PIP, a więc organem pierwszej instancji. Zlecenie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniających ustaleń kontrolnych innemu imiennie inspektorowi pracy niż ten, który wydał decyzję (a więc potencjalnie podejrzewany o brak obiektywizmu) służyć ma realizacji zasady zaufania do organów administracji publicznej, wynikającej z odpowiednio stosowanego do postępowania przed PIP art. 8 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego wyczerpane zostały także przesłanki wyjątków od stosowania zakazu z art. 58 ust. 1 P.p., wymienione w art. 58 ust. 2 pkt 7 i 8 P.p. Zakładając nawet, że w przedmiotowym przypadku zachodzi przypadek kontroli ponownej w rozumieniu art. 58 ust. 1 P.p., ze względu na zachodzenie wyjątków z ust. 2 uznać należałoby ją za dopuszczalną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie organu odwoławczego G. Spółka z o. o. z siedzibą w G. zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 P.p. poprzez jego błędne niezastosowanie wskutek przyjęcia, że katalog przesłanek wyłączających niedopuszczalność ponownej kontroli wobec przedsiębiorcy nie jest katalogiem zamkniętym - a w efekcie uznanie za prawidłowe wszczęcia oraz prowadzenia kontroli przez ten sam organ kontroli co do przedmiotu i okresu tożsamego z przedmiotem i okresem kontroli prowadzonej uprzednio w stosunku do spółki i zakończonej protokołem kontroli z dnia 22 października 2024 r., przy czym naruszenie to nosi cechy rażącego naruszenia prawa wskutek pełnej jasności art. 58 ust. 1 i 2 P.p. oraz rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy w ogóle może zlecić ponowną kontrolę celem uzupełnienia dowodów, a nadto, że zapis ten stanowi samodzielną, dodatkową i niewymienioną w art. 58 ust. 2 P.p. przesłankę wyłączającą niedopuszczalność ponownej kontroli; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 6 P.p. poprzez zaniechanie weryfikacji treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, do czego organ zobligowany był z urzędu, a w efekcie niedokonanie jakichkolwiek ustaleń co do formalnej prawidłowości wszczęcia kontroli, w szczególności co do prawnej możliwości wszczęcia i prowadzenia kontroli w oparciu o upoważnienie niespełniające wymogów ustawy, tj. niezawierające pełnego określenia zakresu przedmiotowego kontroli (kontrolowanego okresu); 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia jakichkolwiek elementów stanu faktycznego uzasadniających podejrzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik poprzedniej kontroli, w szczególności niedokonanie jakichkolwiek ustaleń co do rodzaju naruszeń oraz wpływu potencjalnych naruszeń prawa, których dopuścił się poprzednio kontrolujący, na wynik kontroli; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w efekcie wysnucie nielogicznego wniosku, że okoliczności, które nastąpiły po wydaniu protokołu poprzedniej kontroli mogą stanowić podstawę do prowadzenia kontroli ponownej jako "nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw"; 6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a., poprzez niedokonanie kontroli instancyjnej i nierozpoznanie merytoryczne sprawy w zakresie postaw do stwierdzenia wyłączenia niedopuszczalności kontroli z art. 58 ust. 2 pkt 7 lub 8 P.p., organ drugiej instancji nie ustalił bowiem stanu faktycznego w tym zakresie, a także nie przedstawił argumentacji, ograniczając się do powielenia stwierdzeń zawartych w postanowieniu organu pierwszej instancji; 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 126 k.p.a. oraz art. 12 ustawy o PIP, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, w której organ winien uchylić wadliwe postanowienie. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, alternatywnie o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rażącym naruszeniem art. 58 ust. 1 P.p. jest uznanie, że art. 136 § 1 k.p.a. kreuje dodatkową przesłankę wyłączającą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia kontroli ponownej. Skoro art. 136 § 1 k.p.a. nie wskazuje, iż organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego może zlecić ponowną kontrolę (albo kontrolę w ogóle), a art. 58 ust. 2 P.p. nie wprowadza przesłanki dopuszczalności kontroli wszczynanej na zlecenie organu odwoławczego, to kompetencje takie nie istnieją. Skarżąca polemizowała również z poglądem organu, że brak możliwości zlecenia kontroli ponownej w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. miał uniemożliwiać organowi odwoławczemu prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym zakresie twierdziła, że w oparciu o art. 140 k.p.a. organ odwoławczy ma prawo prowadzić postępowanie dowodowe, w tym wzywać strony do przedstawienia dowodów, w trybie zwykłego postępowania administracyjnego. Skarżąca zauważyła nadto, że zgodnie z art. 21 ustawy o PIP postępowanie kontrolne winno być prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy. Postępowanie kontrolne nie może mieć więc na celu weryfikacji prawidłowości decyzji inspektora pracy. Przy czym spółka wyjaśniła, że nie kwestionowała ustaleń poprzedniej kontroli, co do stanu faktycznego. Nie bez znaczenia jest również, że w sprawie niniejszej organ odwoławczy de facto weryfikuje własne działanie - bowiem to organ odwoławczy zlecił wykonanie kontroli ponownej. Skarżąca podniosła, że w myśl art. 49 ust. 8 P.p., dokument, który nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 7, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli. Upoważnienie w spornej kontroli nie spełnia wymagań wskazania zakresu przedmiotowego kontroli, bowiem nie zawiera okresu kontrolowanego. Zdaniem skarżącej - w odniesieniu do art. 58 ust. 2 pkt 8 ustawy – Prawo przedsiębiorców, organy zignorowały liniowy charakter czasu, zaznaczając przy tym, że skoro w odwołaniu od decyzji wskazano na okoliczność nieistniejącą w dniu sporządzenia protokołu poprzedniej kontroli, to okoliczność ta "wyszła na jaw" jako nieznana organowi w chwili przeprowadzenia kontroli. Tego rodzaju wnioskowanie jest nielogiczne - okoliczności zaistniałe po zakończeniu poprzedniej kontroli nie mogły być ani znane ani nieznane organowi poprzedniej kontroli, skoro wówczas nie istniały. Wyjść na jaw oznacza, że uprzednio coś było ukryte (nieujawnione) - a do ukrycia niezbędnym jest istnienie. Zatem okoliczność taka jak w sprawie niniejszej nie mogła być nieujawniona w dniu sporządzenia protokołu, a "wyjść na jaw po sporządzeniu protokołu" - bowiem zaistniała dopiero po sporządzeniu protokołu. Zapis powołanego przepisu odnosi się do warunków tego samego rodzaju, co art. 145 § 1 k.p.a. Ustawodawca w logiczny sposób bowiem potraktował kontrolę ponowną jako rodzaj wznowienia. Orzecznictwo w tym zakresie nie ma wątpliwości, że nowymi okolicznościami mogą być jedynie okoliczności, które zaistniały w czasie prowadzenia wznawianego postępowania. Zatem fakt, że po zakończeniu poprzedniej kontroli ustał stosunek pracy w stosunku do osoby objętej kontrolą nie oznacza, że taka kontrola może być przeprowadzona ponownie. Zaakceptowanie takiego stanowiska bowiem oznacza, że każda kontrola w odniesieniu do pracodawcy może być prowadzona ponownie za każdym razem, gdy po zakończeniu kontroli, nawet po wielu latach, ustanie stosunek pracy osoby objętej taką kontrolą. Nadto w odniesieniu do art. 58 ust. 2 pkt 8 P.p. organy odniosły się do podejrzenia naruszenia prawa przez poprzedniego kontrolującego. Pozostałe okoliczności wymieniane w art. 58 ust. 2 pkt 8 wskazują na rodzaj naruszenia prawa, o którym mowa, jego wagę. "Naruszenie prawa" jest bowiem wymienione w jednej jednostce redakcyjnej z fałszywymi dowodami oraz sporządzeniem protokołu w wyniku przestępstwa. Zatem naruszenie to, aby móc stanowić podstawę ponownej kontroli, winno być poważne. Z tego wynika, że albo podejrzenie organów co do naruszenia prawa przez pracownika inspekcji pracy Z. P. jest nieuzasadnione, stąd też nie podjęły one w związku z tym żadnych działań w stosunku do potencjalnie "winnego" naruszenia, albo powołanie się na tego rodzaju przesłankę jest instrumentalne, służące jedynie usprawiedliwieniu prowadzenia kontroli niedopuszczalnej. Nie bez znaczenia jest także, że ustawodawca nie wskazuje jedynie na "podejrzenie naruszenia". Podejrzenie to musi być po pierwsze uzasadnione, po drugie mieć wpływ na wynik kontroli. Zatem organ powołujący się na uzasadnione podejrzenie naruszenia prawa powinien przed wszczęciem kontroli (lub w chwili jej wszczęcia): - wskazać, że kontrola prowadzona jest w związku z uzasadnionym podejrzeniem naruszenia prawa, - precyzyjnie wskazać jakie działanie (czynność, zaniechanie), w jakim okresie stanowić mogło naruszenie jakiego przepisu prawa, oraz opisać wagę tego naruszenia, - wskazać, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają to podejrzenie, - wykazać, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik kontroli i precyzyjnie opisać, jakiego rodzaju miałby być to wpływ. jednakże nic takiego w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Jednocześnie skoro zdaniem organów poprzedni kontrolujący w trakcie kontroli naruszył prawo, to w świetle art. 46 ust. 1 P.p. spółka winna być przez organy z urzędu informowana o tego rodzaju okoliczności oraz trybie wyjaśniania naruszeń, bowiem warunkuje ona ustalenie istnienia praw spółki jako poszkodowanej prowadzeniem kontroli z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności powtórzył, że zlecenie na postawie art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP dokonania przez organ pierwszej instancji dodatkowych uzupełniających ustaleń kontrolnych i podjęcie w tym trybie stosownych czynności przez organ pierwszej instancji nie może być rozpatrywane jako ewentualne naruszenie zakazu prowadzenia kontroli ponownej, wynikającego z art. 58 ust. 1 P.p. i jako wyjście poza zamknięty katalog wyjątków od tego zakazu, wynikający z art. 58 ust. 2 P.p. Organ drugiej instancji podkreślił, że zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, nie zlecił przeprowadzenia "ponownej kontroli", lecz dodatkowego postepowania dowodowego, mającego względem postepowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji jedynie charakter uzupełniający, tj. "kontroli uzupełniającej". O uzupełniającym charakterze dodatkowego postępowania świadczy chociażby fakt, że w żądaniu skierowanym do skarżącej organ zażądał akt osobowych dwóch ww. pracowników, tj. dokumentów w ograniczonym zakresie, w związku ze złożonym przez spółkę odwołaniem, podczas gdy kontrola przeprowadzona przed wydaniem przez inspektora pracy nakazu objęła 12 osób. W piśmie z dnia 20 maja 2025 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku poinformował, że postepowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem strony skarżącej od decyzji z 7 listopada 2024 r. nr 030213-53K056-Nk01/2024 zostało zakończone decyzja z 18 kwietnia 2025 r., mocą której Okręgowy Inspektor Pracy w gdańsku uchylił decyzje nr 1, 2 ,3 i 4 ww. nakazu z 7 listopada 2024 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z 14 stycznia 2025 r., którym Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku o kontynuowaniu czynności kontrolnych w stosunku do skarżącej spółki. Postanowienie to zostało wydane w związku z wniesieniem przez skarżącą sprzeciwu wobec prowadzenia w ocenie spółki przez organ kontroli ponownej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 P.p. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 P.p.). Stosownie do art. 45 ust. 3 P.p., zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy, z uwzględnieniem przepisów art. 40 i art. 43 ust. 7. W myśl art. 59 ust. 1 P.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia (ust. 1). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Stosownie do art. 59 ust. 7 P.p., na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Jak zaś wynika z art. 59 ust. 11 P.p., organ kontroli może kontynuować czynności kontrolne z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, stało się ostateczne, a w przypadku wniesienia przez przedsiębiorcę zażalenia – z dniem, w którym postanowienie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, zostało doręczone przedsiębiorcy. Strona skarżąca, wnosząc sprzeciw, powoływała się na naruszenia art. 58 ust. 1 P.p. polegającego na przeprowadzeniu kontroli dotyczącej przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzona przez ten sam organ. Istotą sporu była kwestia rozstrzygnięcia, czy czynności podjęte przez inspektora pracy na skutek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia 19 grudnia 2024 r., stanowiły kontrolę przeprowadzoną w warunkach zakazu przewidzianego norma art. 58 ust. 1 P.p., jak to wywodziła skarżąca, czy też czynności te stanowiły przejaw przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., jak przyjął organ administracji publicznej. W ocenie Sądu, w tak zarysowanym sporze, należało przyznać rację organom Państwowej Inspekcji Pracy. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące względy. W stosunku do decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2024 r. zawierającej nakazy skierowane do spółki na skutek przeprowadzonej w spółce kontroli, spółka wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku. W toku rozpoznawania wniesionego odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku zawiadomieniem z 19 grudnia 2024 r. poinformował stronę postępowania, że postepowanie odwoławcze nie może zostać zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na oczekiwanie na ustalenia zleconej przez organ odwoławczy kontroli uzupełniającej w G. Spółce z o.o., niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Analiza żądania - wystosowanego w dniu 19 grudnia 2024 r. przez inspektora pracy do skarżącej w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o PIP - wskazuje, że inspektor pracy domagał się wówczas przedstawienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu spółki od decyzji z dnia 7 listopada 2024 r. Decyzja ta bowiem zawierała następujące nakazy: 1. poddania szkoleniu okresowemu z zakresu bhp pracownicy A. K. i uzyskania pisemnego potwierdzenia jego przeprowadzenia; 2. poddania szkoleniu wstępnemu na stanowisku pracy (instruktażowi stanowiskowemu), z zakresu bhp pracownicy A. M.; 3. dokonania okresowej aktualizacji oceny ryzyka zawodowego, aby zapisać w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego (lub między innymi w karcie poinformowania o ryzyku zawodowym): (-) o akceptowalności oceny ryzyka zawodowego dla obecnie zajmowanego stanowiska i wykonywanych prac, (-) o wolnym miejscu na podpis pracowników przy kolejnych dwuletnich aktualizacjach oceny ryzyka zawodowego, (-) wskazaniu osoby (bezpośredniego przełożonego), który przedstawił pracownikowi ocenę ryzyka zawodowego; 4. uwzględnienia w okresowej dokumentacji ocen ryzyka zawodowego wszystkich czynników środowiska pracy występujących przy wykonywanych pracach oraz sposobów wykonywania prac, a w szczególności: (-) wymienić w opracowaniu wszystkie osoby biorące udział w opracowywaniu dokumentacji oceny ryzyka zawodowego na danym stanowisku pracy (w tym przewodniczącego opracowującego ww. dokumentację np. kierownika danego działu, przedstawiciela pracowników, lekarza medycyny pracy, służby bhp) oraz (-) wprowadzić w życie i zatwierdzić przez pracodawcę powyższe opracowanie, z podaniem daty i podpisu pracodawcy. Ww. żądanie z dnia 19 grudnia 2024 r. dotyczyło natomiast okazania akt osobowych byłego pracownika A. K., akt osobowych pracownika A. M. oraz udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego, jakie wiąże się z wykonywaną pracą na stanowiskach pracy wraz z potwierdzeniem zapoznania pracowników z oceną. Czynności podjęte przez inspektora pracy na mocy upoważnienia z dnia 19 grudnia 2024 r. do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy, z uwagi na ich zakres przedmiotowy, zmierzały zatem do dokonania ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, czy decyzja z dnia 7 listopada 2024 r. została wydana zgodnie z przepisami oraz czy zasadne są zarzuty sformułowane w odwołaniu od tejże decyzji inspektora pracy wydanej na skutek przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem kontroli z dnia 22 października 2024 r. W odwołaniu tym bowiem skarżąca spółka kwestionowała każdy z zawartych w tejże decyzji nakazów. W toku postępowania odwoławczego zaszła zatem konieczność dokonania dodatkowych uzupełniających ustaleń faktycznych w celu prawidłowego wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Z kolei z protokołu kontroli z dnia 14 marca 2025 r. nr rej. 030225-53-K002-Pt/2025 wynika zaś, że celem kontroli była poza analizą okoliczności i przyczyn zaistniałego w dniu 27.01.2025 r. wypadku śmiertelnego przy pracy, dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji z dnia 7 listopada 2024 r. Sposób pozyskania uzupełniającego materiału dowodowego przez Okręgowego Inspektora Pracy, jak każda czynność procesowa podejmowana przez organy administracji publicznej, winien mieć swoje umocowanie w przepisach prawa. W tym zakresie należy wskazać na treść art. 12 ustawy o PIP, zgodnie z którym, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Od postępowania kontrolnego inspektora pracy, niebędącego częścią formalnego postępowania administracyjnego, trzeba odróżnić prowadzone przez niego postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy odnoszą się do postępowania inspektora pracy w sprawie wydania rozstrzygnięcia o charakterze decyzji administracyjnej, ale nie normują tego postępowania całościowo. Stąd też zawarte w ww. art. 12 ustawy o PIP odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. reżim prawny tego Kodeksu znajduje zastosowanie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Odesłanie zawarte w art. 12 ustawy o PIP implikuje zatem konieczność stosowania w tym postępowaniu wielu różnych przepisów procedury administracyjnej normowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zastosowanie znajdują również przepisy zawarte w Rozdziale 10 k.p.a. dotyczącym odwołań, w tym art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że: "Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne" (por. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, "Gazeta Prawna" 2005, nr 67, s. 5). Postępowanie związane z wydaniem decyzji zawierającej nakazy przewidziane w art. 11 pkt 1, 6 i 6a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP, tak jak to miało miejsce w przypadku decyzji inspektora pracy z dnia 7 listopada 2024 r. nr 030213-53K056-Nk01/2024, wydanej w wyniku kontroli zakończonej protokołem kontroli z dnia 22 października 2024 r. stanowi postępowanie administracyjne. Stosownie bowiem do art. 11 ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 5) nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; 6) nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku; 6a) nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach; 7) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 8) skierowania wystąpienia lub wydania polecenia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, w sprawie ich usunięcia, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o PIP w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; 2) kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8 i art. 11b; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Zatem ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy wyraźnie różnicuje formy działania inspektorów pracy. Decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-7 i art. 11a, wydawane są w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy (art. 34 ust. 1 ustawy o PIP). Decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (art. 34 ust. 2). Od decyzji inspektora pracy wydanej w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy (art. 34 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy). Od decyzji okręgowego inspektora pracy przysługuje zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Konsekwencją powyższych regulacji prawnych jest, że stwierdzenie naruszeń, które stały się podstawą nakazów zawartych w decyzji inspektora pracy z dnia 7 listopada 2024 r., tj. określonych w art. 11 ust. 1, 6 i 6a ustawy o PIP, upoważniają do organy inspekcji pracy wydania decyzji administracyjnej. Stosowanie w tego rodzaju postępowaniach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego upoważnia organ odwoławczy, w razie wniesienia odwołania od decyzji nakazowej, do stosowania art. 136 k.p.a., w tym do zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sposób realizacji tego rodzaju zlecenia przez szczególnego rodzaju organy administracji publicznej jakimi są organy Państwowej Inspekcji Pracy wynika z zapisów ustawy o PIP. Jednakże, w ocenie Sądu, koniecznym jest dokonanie rozróżnienia czynności dowodowych organu administracji publicznej, realizowanych w toku postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu regulacji objętej przepisami art. 75-88 k.p.a., od czynności organów administracji o charakterze kontrolnym. W pierwszym przypadku czynności organu realizowane są w ramach funkcji jurysdykcyjnej, w drugim zaś w ramach funkcji kontrolnej. Dla każdej z tych funkcji przepisy prawa przewidują odrębne i swoiste instrumenty działania. Ustawa, dla ustalania stanu faktycznego przez Państwową Inspekcję Pracy, przewiduje instrument w postaci postępowania kontrolnego, co wynika jednoznacznie z art. 21 ust. 1 ustawy o PIP, co doprowadziło organ do uchybienia w prawidłowym określeniu charakteru przeprowadzonej czynności, które jednak nie miało wpływu na wynik postępowania. Z analizy akt sprawy należało wywnioskować, że w dniach 4, 16, 22 października 2024 r. inspektor pracy działał w charakterze organu kontrolnego, wypełniając swą funkcję kontrolną w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o PIP. Natomiast czynności zrealizowane przez inspektora pracy w dniach 19 grudnia 2024 r., 27, 29 31 stycznia, 6, 13, 18 lutego oraz 14, 17 marca 2025 r. w zakresie, w jakim ich celem było dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji z dnia 7 listopada 2024 r., miały już charakter czynności realizowanych w ramach postępowania jurysdykcyjnego związanego z wydaniem decyzji inspektora pracy z dnia 7 listopada 2024 r. oraz postępowaniem odwoławczym prowadzonym na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę od ww. decyzji. Inspektor pracy w tym przypadku, działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wykonywał zlecone mu przez organ drugiej instancji czynności uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem brak było podstaw, aby twierdzić, że organ naruszył art. 58 ust. 1 P.p., skoro czynności podjęte przez inspektora pracy nazwane "kontrolą" wykonywane były w ramach postępowania jurysdykcyjnego, a nie postępowania kontrolnego. Nie można przy tym przyjąć, że zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (wyr. NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Niewątpliwie nieuprawnionym było określenie przez organy przeprowadzonych czynności jako "kontrola" i przeprowadzenie jej na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli i sporządzenie protokołu "kontroli". Wśród środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano bowiem kontroli. Zdaniem Sądu jednak, uchybienia organów w prawidłowym nazewnictwie czynności dowodowej nie mogą zmieniać jej rzeczywistego charakteru. Z uwagi na dokonanie tejże czynności w ramach prowadzonego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, nie zaś kontrolnego, należało ją potraktować jako przeprowadzenie dowodu z dokumentów, ewentualnie oględzin. Postępowanie inspektora pracy w tym zakresie nie mogło zatem podlegać ocenie według zasad określonych dla kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców w przepisach art. 45 i n. P.p. zawartych w rozdziale 5 tej ustawy, w tym ograniczeń wynikających z art. 58 ust. 1 P.p. W okolicznościach sprawy nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 58 ust. 1 P.p. W niniejszej sprawie zarzucono, że inspektor pracy wskutek upoważnienia z dnia 19 grudnia 2024 r. do przeprowadzenia kontroli przeprowadził ponownie "kontrolę" w zakresie identycznym, jak kontrola inspektora pracy zakończona wydaniem decyzji nakazowej z dnia 7 listopada 2024 r., co zdaniem skarżącej narusza art. 58 ust. 1 P.p. Skoro jednak czynności, podjętych przez inspektora pracy na mocy upoważnienia z 19 grudnia 2024 r., nie można traktować jako kontroli przedsiębiorcy, to nie mogą one stanowić kontroli ponownej w rozumieniu art. 58 ust. 1 P.p. Przepis ten nie znajdował zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie można oceniać tychże czynności, jako spełniających - przewidziane w art. 58 ust. 2 P.p. - warunki do niestosowania art. 58 ust. 1 P.p., a więc wyłączenia zakazu ponownej kontroli. W konsekwencji powyższego brak również było podstaw do rozważania, czy w sprawie zachodziły inne wyłączenia od zakazu ponownej kontroli, w szczególności przewidziane w art. 58 ust. 2 pkt 7 i 8 P.p., których zaistnienie starał się wykazać organ, a skarżąca kwestionowała w skardze. Nie był również trafny zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ może zlecić ponowną kontrolę celem uzupełnienia dowodów oraz że przepis ten stanowi dodatkową, niewymienioną w art. 58 ust. 2 P.p., przesłankę wyłączającą zakaz ponownej kontroli. W istocie bowiem, skoro czynności podjęte przez inspektora pracy w trakcie postępowania odwoławczego, toczącego się na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji inspektora pracy z 7 listopada 2024 r., nie stanowiły w rzeczywistości kontroli, lecz miały na celu dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych w celu rozpatrzenia odwołania skarżącej, to zlecenie przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania dowodowego nie stanowiło zlecenia ponownej kontroli. Ponadto przepis art. 136 § 1 k.p.a. stanowi samodzielną procesową przesłankę do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na zlecenie organu odwoławczego i nie może być rozpatrywany jako dodatkowa – obok warunków określonych w art. 58 ust. 2 P.p. - materialnoprawna podstawa do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy. Organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że "kontrola" wykonana na jego zlecenie nie może być uznana za kontrolę, do której literalnie odnosi się art. 58 ust. 1 P.p. Zarzuty skargi dotyczące prawidłowości sporządzenia upoważnienia z dnia 19 grudnia 2024 r. do przeprowadzenia kontroli nie były zasadne. Organ drugiej instancji nie zlecił inspektorowi pracy ponownej kontroli lecz przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, błędnie traktując zlecone czynności jako "kontrolę uzupełniającą". Wobec powyższego treść upoważnienia z dnia 19 grudnia 2024 r. nie mogła podlegać z punktu widzenia wymaganych przepisem 49 ust. 7 P.p. niezbędnych elementów upoważnienia. Wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak ustalenia rodzaju i wpływu naruszeń prawa przez poprzednio kontrolującego spółkę na wynik kontroli. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem nie podlegała badaniu kwestia prawidłowości kontroli zakończonej protokołem kontroli z dnia 22 października 2024 r., albowiem kwestia ta stanowiła przedmiot badania organu odwoławczego na skutek wniesienia przez skarżącą spółkę odwołania od decyzji inspektora pracy z 7 listopada 2024 r. Wobec powyższego należało uznać, że organy, mimo opisanego wyżej błędnego określenia charakteru realizowanych czynności, jako "kontroli uzupełniającej", podczas gdy stanowiły one dopuszczalne przepisami uzupełniające postępowanie dowodowe zlecone przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a., prawidłowo uznały za konieczne kontynuowanie tychże czynności. Dodać w tym miejscu należy, że – jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych dotyczących postępowania związanego z wniesieniem odwołania od decyzji nakazowej z 7 listopada 2024 r. – ostatecznie Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. uchylił decyzje nr 1, 2, 3 i 4 z nakazu nr rej. nr 030213-53K056-Nk01/2024 z dnia 7 listopada 2024 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie w całości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zapadła ona na skutek części ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli z dnia 14 kwietnia 2025 r., to jest w zakresie, w jakim przeprowadzono czynności dowodowe mające zweryfikować prawidłowość decyzji inspektora pracy z 7 listopada 2024 r. oraz zasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej spółki. Dodać należy, że jednocześnie prowadzono u skarżącej kontrolę w ramach innych, niezwiązanych z kontrola zakończoną decyzją z 7 listopada 2024 r., zagadnień. Spółka nie wnosiła natomiast zastrzeżeń do ustaleń poczynionych przez inspektora pracy, dotyczących weryfikacji prawidłowość decyzji z dnia 7 listopada 2024 r. Zakończone zatem zostało postępowanie administracyjne, którego elementem były realizowane przez inspektora pracy czynności stanowiące zlecone przez organ drugiej instancji uzupełniające postępowanie dowodowe, błędnie określone przez organ jako "kontrola uzupełniająca". Uchybienia podniesione przez skarżącą spółkę w treści sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontroli, stanowiące następnie podstawę zarzutów skargi, pozostają obecnie bez wpływu na ostateczny wynik postępowania jurysdykcyjnego (zakończonego ww. decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z 18 kwietnia 2025 r.), którego podstawą były ustalenia faktyczne poczynione w toku pierwotnej kontroli spółki, a uzupełnione w toku dodatkowego postępowania dowodowego, nieprawidłowo nazwanego przez organy kontrolą. Postępowanie to zostało bowiem w całości umorzone, a nakazy zawarte w decyzji z 7 listopada 2024 r. w całości uchylone. Z tych względów, Sąd działając na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.