III SA/Gd 142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 17 grudnia 2015 r. (nr[...]), którą organ zmienił swoją decyzję z dnia 12 września 2011 r. (nr 004170/2011) o przyznaniu M. K. zasiłku stałego w ten sposób, że: w pkt. 1. ustalił końcowy termin przyznania zasiłku stałego na 30 czerwca 2014 r. i – w pkt. 2. uchylił pkt. 2 decyzji jw., dotyczący składki na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie – co wynika z uzasadnień do decyzji - zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 12 września 2011 r. Burmistrz Miasta R. przyznał M. K. (dalej: "strona", "skarżąca") zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie od dnia 1.09.2011 r. do dnia 28.02.2016 r. Wskazana decyzja została zmieniona decyzją tego organu z dnia 19 marca 2013 r. określającą nową kwotę zasiłku stałego tj. 529 zł/ mies.(pkt.1) i – ustalającą pomoc społeczną w formie opłacania składki na ubezpieczenie społeczne (pkt.2) w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Następnie decyzją w/w z dnia 17 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta R., na podstawie art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 2, 6 pkt. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt. 1,3,4 , art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 4, art. 106 ust.. 5, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 73 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), zmienił ww. decyzję z dnia 12 września 2011 r., zmienioną decyzją z dnia 19 marca 2013 r., w ten sposób, że: w pkt. 1. ustalił końcowy termin przyznania zasiłku stałego na 30 czerwca 2014 r. i – w pkt. 2. uchylił pkt. 2 decyzji jw. dotyczący składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w czerwcu 2014 r. uzyskała jednorazowy dochód w wysokości 1800 zł, tj. pożyczkę od znajomych, której nie musi zwracać. W związku z tym, stosownie do art. 8 ust. 12 ustawy, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej przysługuje w kwocie różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło – zgodnie z przepisami rozporządzenia 542 zł. Mając na uwadze wskazane okoliczności zasiłek stały stronie nie przysługuje. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji twierdząc, że MOPS w R., tj. organ I instancji, bezpodstawnie i bezdusznie pozbawił skarżącą jedynego stałego źródła dochodu. W rzeczywistości bowiem te 1800 zł odwołująca się uzyskała tytułem zwykłej pożyczki, którą będzie musiała zwrócić. W odwołaniu M. K. opisała swoje trudne położenie życiowe, wynikające m.in. z niepełnosprawności i zarzuciła, że nie otrzymuje żadnej pomocy ani wsparcia od organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt SKO Gd/724/16), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 6 pkt. 1 i 10, art. 8 ust. 1, ust.3 i ust. 4, art. 106 ust.5 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zacytował art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są zamknięte na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, że kwota pożyczki nie polega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Takie stanowisko znajduje również wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 700/06, Lex nr 320923, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2412/11, Lex nr 1125411 oraz z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 75/11, Lex nr 996930). Organ wskazał, że strona sama oświadczyła, iż pożyczyła kwotę 1800 zł, a więc kwota ta stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności takie jak te, czy środki te bezpośrednio strona otrzymała, czy też inna osoba dokonała spłaty zobowiązań strony na poczet kredytu nie pozwalają uznać, że kwota ta nie jest dochodem odwołującej się, uzyskanym w danym okresie. Ponadto w myśl art. 8 ust. 12 ww. ustawy, w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. W sytuacji zatem uzyskania w czerwcu 2014 r. dochodu w formie pożyczki 1800 zł, zaistniała podstawa prawna do zmiany pierwotnej decyzji przyznającej zasiłek stały. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. W ocenie organu odwoławczego opisane w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji okoliczności uzasadniały więc podjęcie przez ten organ skarżonej odwołaniem decyzji. M. K. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej zmiany i przyznania stronie zasiłku stałego za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r., kiedy to strona była pozbawiona jakiejkolwiek pomocy ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, była chora i pozostawała w skrajnym ubóstwie.. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone decyzje naruszają zasady współżycia społecznego i są niezgodne ze stanem faktycznym. Odwołanie w Kolegium było rozpatrywane bardzo długo, a w tym czasie strona była pozbawiona jakiegokolwiek wsparcia. Dopiero od stycznia 2016 r. ponownie przyznano stronie zasiłek stały. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl natomiast art. 6 pkt. 1 ustawy, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia (...). Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy była zmiana sytuacji dochodowej skarżącej. Wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z pomocy społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał – w danym czasie - kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Dla potrzeb spraw z zakresu pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Mianowicie za "dochód" – zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego przez ustawodawcę dochodu nie wlicza się jednak: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4 ustawy) /..../. Należy zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Tym samym wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód" (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 70). Podsumowując należy stwierdzić, ze ustawodawca wskazał zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do wysokości dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca w czerwcu 2014 r. otrzymała kwotę jednorazowego dochodu w wysokości 1800 zł, którą przeznaczyła na spłatę kredytu mieszkaniowego. Uzyskanie przez skarżącą ww. "jednorazowych dochodów" niewątpliwie prowadziło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej i musiało skutkować wszczęciem postępowania weryfikacyjnego dotyczącego zmiany decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 12 września 2011 r. (nr[...]) przyznającej M. K. w okresie od dnia 1.09.2011 r. do dnia 28.02.2016 r. zasiłek stały w wysokości ( po zmianie decyzji przez organ I instancji) 529 zł miesięcznie. W odniesieniu do treści skargi Sąd pragnie raz jeszcze podkreślić, że ustawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy określił zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu osoby wnioskującej o pomoc z pomocy społecznej. Dodatkowo też – w przypadku zasiłku stałego – ustawodawca wyłączył także zasiłek okresowy (art. 37 ust. 6 i inne ustawy). W ww. przepisach nie wymienia się jednak "jednorazowego dochodu - pożyczki, mającej na celu spłatę zaległości kredytowych". Należy zatem przyjąć, że wolą ustawodawcy jest, by przychód z tego tytułu uznać za dochód, od którego uzależnione jest zarówno istnienie prawa do zasiłku stałego, jak i rozmiar tego prawa. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ( ponad wymienione por. również: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2412/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 75/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). W omawianej kwestii dobitnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 700/06, ), który wskazał, że "pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu". Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.