III SA/Gd 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: , Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu I.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. , po rozpoznaniu odwołania E.P., uchyliło w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] uznającą zastrzeżenie I.P. do uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu K. w odniesieniu do działki nr [...]. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z informacją z rejestru gruntów I.P. oraz E.P. są współwłaścicielami na zasadzie współwłasności ustawowej 17 hektarowej działki nr [...] o numerze księgi wieczystej [...] położnej w obrębie K., w ramach której sklasyfikowano następujące użytki: RV (grunty orne) - 1, 41 ha, RVI (grunty orne) – 2, 94 ha, ŁV (łąki trwałe) – 4.17 ha, ŁVI (łąki trwałe) - 1, 06 ha, PsV (pastwiska trwałe ) – 0, 31, PsVI (pastwiska trwałe ) – o, 39 ha, W (grunty pod rowami) – 0, 27 ha, LsVI (Lasy) – 6,01 ha, Lz (grunty zadrwione i zakrzewione) - 0, 13 ha, B-RVI (grunty rolne zabudowane) – 0, 26 ha, N (Nieużytki) – 0, 22 ha. Małżeństwo I.P. oraz E.P. zostało rozwiązane przez rozwód. W związku z opracowaniem projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu K., I.P. złożyła w dniu [...] r. do Starosty K. zastrzeżenie (wniosek) o nieuwzględnienia w tym planie gruntu o pow. 0,20 ha (oznaczonego jako pododdział 12n-halizna) oraz gruntu o pow. 0,35 ha (oznaczonego jako pododdział 12r – halizna) na działce nr [...] w obrębie K. Wnioskodawczyni wskazała, że zaznaczone grunty od ok 45 lat były użytkowane jako grunty rolne. Obecnie zaś na jednej z tych powierzchni jest łąka, pastwisko oraz droga prowadząca do gospodarstwa. Na gruncie nigdy nie było lasu oraz lasu nigdy nie wycięto. Decyzja o zalesieniu powodowałaby natomiast konieczność zaorania pastwiska oraz drogi prowadzącej do gospodarstwa. W związku z powyższym wnioskodawczyni wystąpiła o wyłącznie ww. powierzchni z zakresu gospodarki leśnej. Zaznaczyła, że na gruntach zostały już przeprowadzone oględziny (protokół z dnia 9 maja 2018 r.) oraz zobowiązała się do przeprowadzenia procedury zmierzającej do przekwalifikowania gruntów zgodnie z ich rzeczywistym użytkowaniem. Decyzją z dnia [...] Starosta K., działając na postawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 2017, poz. 788 ze zm.) orzekł o uznaniu zgłoszonego przez I.P. zastrzeżenia. W uzasadnieniu wskazano, że według projektu na ww. powierzchniach gruntu znajdują się halizny, przez co rozumiane są powierzchnie leśne, które nie zostały odnowione, nasadzone (sztucznie lub naturalnie) roślinnością leśną w ciągu pięciu lat od wycięcia drzewostanu. W toku przeprowadzonych oględzin ustalono natomiast, że w pododdziale 12r (w poprzednim planie oznaczonym jako 24Ag) znajduje się grunt pozbawiony roślinności leśnej, porośnięty roślinnością niską charakterystyczną dla łąk i pastwisk. Przez przedmiotowy grunt przebieg również droga wewnętrzna o szerokości ok. 3, 5 m prowadząca do gruntów rolnych. Organ zaznaczył, że złożone zastrzeżenie zostało uwzględnione przez wykonawcę projektu uproszonego planu urządzenia lasu. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 pkt 4c rozporządzenia ministra środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. 2012, poz. 1302) wykonawca uproszczonego planu urządzenia lasu zobowiązany jest sporządzić do ww. planu rejestr zawierający rejestr rozbieżności miedzy danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym planem, a stanem faktycznym tych gruntów. E.P. wniósł odwołanie od opisanej decyzji, podnosząc, że protokół z oględzin został sfałszowany przez osoby uczestniczące w oględzinach gruntów. Odwołujący się zaznaczył, że w dniu [...] r. udał się do gospodarstwa w K., gdzie zastał I.P. oraz przedstawiciela starostwa oraz leśnictwa, którzy w sporządzonym protokole poświadczyli nieprawdę. Odwołujący się wniósł o powołanie geodety, który potwierdzi zawarte w protokole nieprawidłowości o oraz o zawiadomienie prokuratury o fakcie poświadczenia nieprawdy przez urzędników i I.P. Do odwołania załączone zostały mapy ewidencji gruntów z naniesionymi odręcznie 4 oznaczeniami, wskazującymi gdzie na działce nr [...] znajduje się 30-letni las. Decyzją z dnia [...] r. po rozpoznaniu odwołania E.P. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze G., działając na postawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie pominięto, że skoro działka nr [...] położona w K. stanowi współwłasność I.P. i E.P., wniosek o uwzględnienie zastrzeżenia powinien wyrażać zgodną wolę obu współwłaścicieli. W tym zakresie organ powołał się na art. 201 i art. 199 Kodeksu cywilnego, stwierdzając, że żądanie nieuwzględnienia w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, które spowoduje w efekcie niezalesienie określonych powierzchni działki, jest czynnością, przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zatem pomimo tego, że wskazane w odwołaniu przez E.P. obszary leśne nie są tożsame z powierzchnią, o której mowa we wniosku złożonym przez I.P., to sam fakt złożenia odwołania należy w ocenie Kolegium uznać za niewyrażenie zgodny na nieuwzględnienie przedmiotowych powierzchni leśnych w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu. Z tym względów Kolegium nakazało, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku albo o odpisanie go przez drugiego ze współwłaścicieli jako wspólny wniosek wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, albo przedstawienie udzielonego jej przez E.P. pełnomocnictwa. I.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. od decyzji Kolegium sprzeciw, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuprawnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy odwołanie nie było związane z treścią decyzji Starosty K. i jednocześnie z odwołania tego nie wynika aby było ono wyrazem sprzeciwu E.P. wobec złożonego przez I.P. zastrzeżenia do planu urządzenia lasu. Autor odwołania odniósł się bowiem do innych obszarów gruntu, niż objęte zastrzeżeniem, wskazując że na zaznaczonych przez niego terenach znajduje się las. W oparciu o tę okoliczność E.P. sformułował zarzut, że ustalenia protokołu oględzin nieruchomości z dnia 9 maja 2018 r. sporządzonego przy udziale przedstawiciela Nadleśnictwa K. oraz przedstawiciela Starostwa Powiatowego w K. o nieleśnym użytkowaniu gruntu objętego decyzją organu I instancji są nieprawdziwe (sfałszowene). W ocenie strony skarżącej Kolegium w nieuprawniony sposób przyjęło, że odwołanie E.P. stanowi wyraz sprzeciwu wobec żądania I.P. Odwołanie oparte jest na zarzucie, że w planie urządzenia lasu miałby zostać nieujęty teren, będący lasem. Skarżąca wskazała, że sytuacja taka nie zachodzi jednak w przedmiotowej sprawie, ponieważ na terenach objętych zastrzeżeniem znajdują się halizny - tereny na których las nie istnieje. Ponadto z odwołania E.P. nie wynika by kwestionował on sposób korzystania z gruntów objętych decyzją organu I instancji, skoro odwołanie dotyczy innych obszarów działki nr [...]. Z tym względów w ocenie strony skarżącej nie możną zgodzić się z wypływającym z decyzji Kolegium wnioskiem, że poprzez złożenie odwołania E.P. nie zgadza się na wyłącznie z produkcji leśnej jakiegokolwiek gruntu wykazanego w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu. Powołując się na orzecznictwo, skarżąca wskazała, że w razie wątpliwości prawo do precyzowania treści żądania przysługuje wyłącznie podmiotowi, który je wnosi. W ocenie strony Kolegium naruszyło powyższą zasadę, bowiem samodzielnie dokonało wykładni stanowiska odwołującego się, przyjmując przy tym wykładnię stojącą w sprzeczności z treścią tego odwołania. Skarżąca zaakcentowała, że zdaniem Kolegium zastrzeżenie do projektu wymagało zgody obojga współwłaścicieli, ponieważ uwzględnienie zastrzeżenia spowoduje niezalesienie objętych nim powierzchni. Organ pominął, że działania skarżącej miały na celu utrzymanie stanu faktycznego istniejącego w obszarach objętych zastrzeżeniem od ponad 45 lat, a wiec rolnicze i drogowe wykorzystanie wskazanych przez skarżąca gruntów. Z tego względu dokonana przez skarżącą czynność zaliczyć można do czynności zachowawczych, o których mowa w art. 209 Kodeksu cywilnego tj. zmierzających do zachowania wspólnego prawa w niezmienionej postaci, które to uprawnienie służy każdemu współwłaścicielowi, dopóki drugi ze współwłaścicieli się temu nie sprzeciwi. Skarżąca wskazała końcowo, że na mocy ponowienia Sądu Rejonowego w K. I wydziału Cywilnego z dnia [...] r. [...] jest wyłącznym posiadaczem wskazanych w zastrzeżeniu gruntów, w związku z toczącym się pomiędzy nią a E. P. postępowaniem o podział majątku wspólnego. Skoro zaś skarżąca jest wyłącznie uprawniona do rozporządzania tymi nieruchomościami w zakresie zwykłego zarządu, to mogła samodzielnie złożyć zastrzeżenie do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, co do zasady, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 stycznia 2019 r., wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a., którą uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Starosty K. z dnia [...] r uznającą zastrzeżenie dotyczące nieujmowania części gruntu w uproszczonym planie urządzania lasu. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, stwierdził, że sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Nie ma przy tym podstaw prawnych, aby sąd kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Rozpoznając sprzeciw sąd nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób sąd wkroczyłby w problematykę z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych stron postępowania, aniżeli strona wnosząca sprzeciw oraz biorąc pod uwagę wyłączenie instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw jednostek (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Po 974/18). Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczą kwestią podlegającą rozważeniu przez organ winna być bowiem kwestia legitymacji prawnej skarżącej do złożenia przedmiotowego zastrzeżenia. Brak uprawnienia do samodzielnego skutecznego zainicjowania postępowania wyłącza bowiem możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ I instancji decyzji uwzględniającej zastrzeżenie (wniosek). Jednocześnie kwestią podlegającą uzupełnieniu nie miał być zebrany w sprawie materiał dowodowy, lecz złożenie wniosku przez drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wniosek taki winien być złożony przed organem I instancji. Skarżąca złożyła wniosek o nieujmowanie w planie urządzenia lasu części powierzchni działki nr [...], wskazując że ich obszar nie jest porośnięty lasem. Właścicielami działki nr [...] są skarżąca oraz E.P.. Podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, zgodnie z którym w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Stanowisko skarżącej, że we wniesionym odwołaniu wskazano na istnienie lasu na innych obszarach działki nr [...] niż obszary wymienione w decyzji organu I instancji, pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. E.P. wnosząc odwołanie zakwestionował prawidłowość wydanej decyzji. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zatem organ II instancji ma obowiązek zbadać prawidłowość wydanej decyzji niezależnie od treści uzasadnienia odwołania. Sam fakt wniesienia odwołania stanowi sprzeciw drugiego współwłaściciela nieruchomość wobec decyzji organu uwzględniającej wniosek złożony przez drugiego ze współwłaścicieli i świadczy o braku akceptacji dla jego treści oraz treści zaskarżonej odwołaniem decyzji. Dopóki wniesione odwołanie nie zostanie cofnięte stanowi ono wyraz zakwestionowania decyzji. Dokonana przez organ w tym zakresie ocena jest prawidłowa. Z unormowania 21 ust. 5 ustawy o lasach wynika, że zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu mogą składać właściciele lasów. W przypadku współwłasności zastosowanie znajdują przepisy art. 199 i 201 k.c. Przepis art. 199 k.c. stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zgodnie natomiast z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Nadto art. 209 k.c. stanowi, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Organ w zaskarżonej decyzji wyraził stanowisko, że dokonana czynność przekraczała zakres zwykłego zarządu. Przyjęta przez organ ocena kwestii uprawnienia do złożenia wniosku wynika z przepisów prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 3517/18). Kwestia ta nie mogła zatem podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, z uwagi na ograniczony zakres badania sprawy przez sąd w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu. Podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty nie podlegały więc rozważeniu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 k.p.a. oddalił skargę jako niezasadną.