III SA/Gd 146/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 3 marca 2010 r. , nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 1 lutego 2009 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 29 lipca 2009 r. , nr [...], 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 27 czerwca 2001 r. Dyrektor Aresztu Śledczego działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 10, § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 zarządzenia nr 16/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przyznał R.G. stosowny równoważnik począwszy od dnia 1 maja 2001 r. Z kolei decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w zw. z § 3 pkt 4, § 4 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 – 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego potwierdził spełnienie przez R. G. warunków do otrzymania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w M. przy ul. [...]. Jednocześnie organ tą samą decyzją przyznał przedmiotowy równoważnik w wysokości określonej w § 2 w/w rozporządzenia począwszy od dnia 1 stycznia 2007 r. Następnie decyzją z dnia 29 lipca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stwierdził nieważność w/w decyzji z dnia 3 lutego 2009 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest stwierdzenie uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (za lata 2007 – 2009) w przypadku nie posiadania w tym czasie przez funkcjonariusza mieszkania i pobierania przez niego jednocześnie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W stanie faktycznym sprawy ustalono zaś, że funkcjonariusz zamieszkuje w lokalu, do którego nie legitymuje się tytułem prawnym. Nie jest zatem uprawniony do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu, którego celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części kosztów związanych z utrzymaniem w odpowiednim stanie technicznym posiadanego, zajmowanego lokalu mieszkalnego w przypadku gdy prawo do lokalu mieszkalnego (w rozumieniu art. 85 ustawy o Służbie Celnej) zostało w jakiejkolwiek formie zrealizowane. W związku z tym decyzję z dnia 3 lutego 2009 r. organ uznał za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił w/w funkcjonariuszowi przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007 – 2009 i zobowiązał go do zwrotu kwoty 982,98 zł jako nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni, od dnia, w którym wydana decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną organ wskazał § 3 pkt 4, § 4 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 – 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że podjęte rozstrzygnięcie stanowi oczywiste następstwo decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 3 lutego 2009 r. W następstwie odwołania wniesionego przez R. G. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz nie odwoływał się od decyzji z dnia 29 lipca 2009 r. W związku z tym decyzja ta – jako ostateczna - podlegała wykonaniu. Wypłacony funkcjonariuszowi równoważnik za lata 2007 – 2009 stał się zaś świadczeniem nienależnym, który w świetle obowiązujących przepisów prawa podlegał zwrotowi, o czym słusznie orzeczono. W tym stanie rozstrzygnięcie z dnia 1 lutego 2010 r. należało uznać za w pełni prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R.G. i wniósł o uchylenie wydanej decyzji jako naruszającej prawo. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię i uznanie w konsekwencji, ze nie przysługuje skarżącemu prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązujące przepisy nie upoważniają do przyjęcia stanowiska, w świetle którego równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. W ocenie skarżącego wypłata równoważnika nastąpiła zgodnie z prawem niezależnie od faktu, że właścicielską spornego lokalu zajmowanego w latach 2007 – 2009 była H. G. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej powołując się na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej mimo, iż literalnie interpretując brzmienie art. 89 w/w ustawy taki lokal posiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( t. j Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że mowa w nim o funkcjonariuszu, który zajmuje lokal mieszkalny, natomiast nie wspomina się w nim o tytule prawnym do zajmowanego lokalu. Także rozporządzenie wykonawcze Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) nie określa zamkniętego katalogu tytułów prawnych do lokalu, które uprawniają do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Ustalony w rozporządzeniu wzór oświadczenia mieszkaniowego przewiduje, że tytułem prawnym może być własność, przydział-decyzja administracyjna, umowa najmu, inne. Ze sformułowań tego wzoru należy wywieść wniosek, że podstawą zajmowania lokalu mieszkalnego może być dowolny tytuł prawny w tym np. użyczenie. Zdaniem Sądu jedynym warunkiem, który musi spełniać funkcjonariusz ubiegający się o równoważnik za remont mieszkania jest zajmowanie lokalu mieszkalnego. Postępowanie administracyjne w sprawie równoważnika za remont winno koncentrować się na ustaleniu okoliczności zajmowania lokalu, jeżeli są wątpliwe. Poza tym sformułowanie "za remont zajmowanego lokalu" nie oznacza konieczności przedstawienia rachunków lub innych dokumentów, które świadczą o faktycznym wydaniu równoważnika na remont mieszkania. Podobnie przeznaczenie tego świadczenia na inne cele nie jest podstawą do zwrotu równoważnika przez funkcjonariusza. Taki zwrot oznacza jedynie powiązanie świadczenia z zajmowaniem lokalu i założony przez ustawodawcę cel przyznania świadczenia. Należy przy tym zauważyć, że fakt zamieszkiwania funkcjonariusza w mieszkaniu będącym własnością innej osoby nie musi oznaczać, że nie ponosi on kosztów związanych z utrzymaniem tego lokalu, bądź jego części w należytym stanie. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że w takich sytuacjach współuczestniczy się w kosztach związanych z używaniem lokalu, w szczególności wynikających z drobnych napraw czy malowania ścian. Mając to na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie przedmiotowego równoważnika można wiązać tylko z zajmowaniem lokalu. Natomiast nie można odmawiać jego przyznania na tej podstawie, że funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Są to świadczenia niezależne, które mogą przysługiwać łącznie. Jeżeli równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym (rekompensatą) w stosunku do prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej to nie ma powodu, żeby jego przyznanie blokowało otrzymanie dodatkowego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz zajmuje wskazany lokal. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09 stwierdzając, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeciwny tok rozumowania naruszałby zasadę równości – na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku – i prowadziłby to do sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymujący równoważnik za brak mieszkania byłby po raz drugi ograniczany w kwestii świadczeń mieszkaniowych. Po pierwsze zamiast świadczenia w postaci lokalu mieszkalnego dostawałby ekwiwalent pieniężny po wtóre nie miałby prawa do równoważnika za remont mieszkania. Każdemu innemu funkcjonariuszowi, wobec którego zrealizowano prawo do lokalu mieszkalnego równoważnik za remont przysługuje. Co więcej, przepisy ustawy ani rozporządzenia zastosowane w niniejszej sprawie nie zabraniają wypłaty równoważnika za remont osobie która otrzymuje równoważnik za brak mieszkania. W niniejszej sprawie organy bez podstawy prawnej przyjęły, że nie można przyznać równoważnika za remont funkcjonariuszowi, który nie posiada tytułu prawnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto mając na uwadze treść art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że z tych samych przyczyn należało uchylić decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 3 lutego 2009 r., którą przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2007 r. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę niezwiązania Sądu pierwszej instancji granicami skargi, zaś przepis art. 135 tej ustawy nakłada na ten Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy administracyjnej. Zakresem rozpoznania Sądu pierwszej instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem sprawy administracyjnej jest przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2007 r. w związku ze złożonymi przez niego w dniu 28 stycznia 2009 r. oświadczeniami mieszkaniowymi. Tym samym Sąd uznał, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 29 lipca 2009 r. została wydana w granicach sprawy, orzeka bowiem o bycie prawnym decyzji rozstrzygającej po raz pierwszy w sprawie wszczętej wnioskami skarżącego z dnia 28 stycznia 2009 r. W sytuacji, gdy Sąd nie podzielił stanowiska organów odnośnie przyjętej przez nie interpretacji przepisów ustawy o Służbie Więziennej, tym samym nie mogła pozostać w obrocie prawnym decyzja z dnia 29 lipca 2009 r. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia 3 lutego 2009 r. było uznanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej przyjął takie samo stanowisko, jak to przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. że w sytuacji, gdy funkcjonariusz ani jego małżonek nie legitymuje się tytułem prawnym do zajmowania lokalu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i otrzymuje w związku z tym dodatek za brak lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odnosząc się jeszcze do powyższego Sąd pragnie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowana jest również odmienna interpretacja art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej co świadczy, że bezspornie mamy w tym przypadku do czynienia z przepisem odnośnie którego istnieją rozbieżności w wykładni, co z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzją o taki przepis opartą ( tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004 str. 759-762 ). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań.