I OSK 19/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 935/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 935/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. P. decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia (...) maja 2008 r. nr (...)oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Warszawie decyzją nr (...) z dnia (...) maja 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) w związku z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1234), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia 1 kwietnia 2008 r. o odmowie przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2005, 2006, 2007, postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w P. odmówił M. P. przyznania równoważnika za lata 2005, 2006, 2007 za remont lokalu mieszkalnego w miejscowości P., ul. (...), będącego własnością jego rodziny, argumentując to tym, iż nie posiada on lokalu mieszkalnego, a w takim przypadku przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a nie równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od decyzji zainteresowany złożył odwołanie, wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji, uzasadniając, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że M. P. w lokalu położonym w P. przy ulicy (...) , w okresie objętym żądaniem, zamieszkiwał w charakterze członka rodziny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że prawo do równoważnika pieniężnego przysługuje mu na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bez żadnych dodatkowych warunków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto szczegółowy tryb przyznawania i wypłaty oraz zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż ani przepisy powołanej ustawy, ani żaden z przepisów rozporządzenia nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Gdyby taki był zamiar prawodawcy, wynikałoby to z wyraźnie brzmiącego przepisu prawa, tak jak ma to miejsce w przepisach regulujących prawo policjanta do równoważnika za remont zajmowanego lokalu (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – Dz.U. Nr 100, poz. 919). Przepisy ustawy o Służbie Więziennej, jak i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie dają też podstaw do rozróżnienia sytuacji zajmowania lokalu od zajmowania części lokalu. W świetle powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego rodziców nie może stanowić negatywnej przesłanki dla przyjęcia, że zajmuje on lokal mieszkalny w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym okoliczność ta nie mogła stanowić przeszkody do przyznania mu świadczenia, o którym mowa w tym przepisie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie ma racji twierdząc, iż art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do rozróżnienia sytuacji zajmowania lokalu od zajmowania części lokalu. Powołany przepis stanowi wyraźnie, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż trzymając się wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji można by powiedzieć, iż gdyby prawodawca chciał aby przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniał funkcjonariusza SW do równoważnika z tytułu zajmowania części lokalu mieszkalnego to wynikałoby to z wyraźnie brzmiącego przepisu prawa. Interpretacja tej normy prawnej przeprowadzona przez Sąd I instancji nie ma zatem uzasadnienia w jej treści. W ocenie skarżącego również nieuprawnione jest ustalenie podstawowe dokonane przez Sąd pierwszej instancji, a więc, że przepisy prawa nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Niewątpliwie podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego stanowi art. 88 ust 1 ustawy o Służbie Więziennej ale winien on być interpretowany w oparciu o całokształt uregulowań prawnych zawartych w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej (art. 85–94), a zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w sposób lakoniczny uzasadniając przyjęte stanowisko w ogóle się do nich nie odniósł. Ustawodawca przewidział w tym rozdziale cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: przydział lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, równoważnik z tytułu braku mieszkania i pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżący wywodził, iż istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. To niewątpliwie główne uprawnienie jest realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Funkcjonariuszowi SW nie przydziela się jednak lokalu mieszkalnego gdy ma on już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a więc gdy zajmuje, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, oraz którego małżonek jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W tych wszystkich przypadkach ustawodawca uznał, iż funkcjonariusz Służby Więziennej ma, na podstawie tytułu prawnego, lokal lub dom zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe. W sytuacji gdy funkcjonariusz Służby Więziennej nie zajmuje (lokalu przydzielonego na zasadach określonych w art. 85 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej lub lokalu czy domu określonego w art. 91 ust 1 tejże ustawy) to wtedy przysługuje mu równoważnik za brak mieszkania. Skarżący wskazał, iż M. P. decyzją Dyrektora A.Ś w P. z dnia 10 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej taki równoważnik przyznano. Natomiast gdy zajmuje on lokal mieszkalny przydzielony na zasadach określonych w art. 85 i art. 87 ustawy o Służbie Więziennej lub lokal czy dom określony w art. 91 ust 1 tejże ustawy to w oczywisty sposób powinien mu się należeć za zajmowanie takiego lokalu równoważnik za remont. M. P. odmówiono przyznania tego świadczeni albowiem takiego lokalu on nie zajmuje. Taka interpretacja przepisu stanowiącego podstawę kasacji jest w ocenie skarżącego jak najbardziej prawidłowa. Trudno by tu było wykazać, dlaczego uprawnienie wynikające z art. 89 ustawy o Służbie Więziennej należy interpretować w kontekście postanowień art. 85 art. 87 i art. 91 tejże ustawy, a już uprawnienia wynikającego z art. 88 ust 1 na taki związek nie zasługują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej nie jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Szczegółowy tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. W oświadczeniu mieszkaniowym stanowiącym zgodnie z § 4 ust. 1 załącznik do rozporządzenia wymienione są wszystkie kategorie lokali bez względu na posiadany do lokalu tytuł prawny. Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że ani przepisy powołanej ustawy, ani żaden z przepisów rozporządzenia nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego. Jeżeli ustawodawca chciałby uregulować tę kwestię odmiennie wynikałoby to z wyraźnie brzmiącego przepisu prawa, jak w przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 919) w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog lokali, których rodzaj upoważnia do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Orzecznictwo sądów administracyjnych oparte o przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie jest jednolite. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2008 r. w sprawie sygn. III SA/Łd 341/08 stwierdził, że funkcjonariusz, który zamieszkiwał w lokalu stanowiącym własność innej osoby nie zajmował lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Tym samym nie przysługuje mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu, bowiem używane w ustawie określenie "lokal zajmowany przez funkcjonariusza" oznacza taki lokal, który faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe uprawnionego w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy. Odmienny pogląd wyrażony został w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia w spr. sygn. I SA/Wa 1065/04. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu. Odmienna interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z jego brzmieniem i brzmieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ww. ustawy. Naruszałaby ponadto zasadę równości, bowiem funkcjonariusz, który otrzymał lokal mieszkalny w oparciu o art. 85 ustawy miałby prawo do równoważnika za jego remont, czyli miałby prawo do dwóch niewykluczających się wzajemnie świadczeń. Natomiast funkcjonariusz, który lokalu takiego nie otrzymał miałby prawo tylko do równoważnika za brak lokalu czyli tylko do jednego z tych dwóch świadczeń. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.