III SA/Gd 147/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 28 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 5 kwietnia 2004 r., nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. G. decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u E. C. choroby zawodowej – leukopenii objawowej wtórnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy [...] w dniu 22 kwietnia 2003 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznanie u E. C. choroby zawodowej. Orzeczenie o takiej samej treści wydał również Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. dniu 2 lipca 2003 r. ( nr [...]). Organ po analizie dostępnych dokumentów zwrócił się do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. o ponowne zajęcie stanowiska z uwzględnieniem nowych danych, który podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Powołując się na treść wywiadu środowiskowego organ wskazał, że E. C. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowiskach operatora maszyn, brakarki i kontroli jakości. Stanowiska pracy strony znajdowały się poza pomieszczeniami lakierni i w związku z tym nie była ona narażona na opary szkodliwych związków chemicznych przekraczających normy NDS. E. C. złożyła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie wielu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Podniosła m.in., że lekarze orzekający w sprawie nie dysponowali całością dokumentacji związanej z jej pracą i schorzeniami. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...], po zasięgnięciu opinii kolejnej jednostki orzeczniczej – Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 28 listopada 2006 r.) - decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. C.wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie jej schorzenia (leukopenii) za chorobę zawodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. Sygn. akt III SA/Gd 171/07 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 8 lutego 2007 r. Sąd analizując zawarte w aktach sprawy opinie lekarskie doszedł do przekonania, iż zawierają one w uzasadnieniach rozbieżne treści. Ponadto znaczna część materiału dowodowego dotyczącego narażenia zawodowego została zebrana już po wydaniu opinii lekarskich i decyzji organu I instancji. W tym stanie sprawy Sąd dając wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że zadaniem organu ponownie rozpoznającego odwołanie strony będzie przede wszystkim pozyskanie dodatkowej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł., która zawierałaby odpowiedź na pytania, czy niewielki stopień uszkodzenia linii białokrwinkowej wyklucza stwierdzenie choroby zawodowej oraz czy możliwe jest stwierdzenie choroby zawodowej pod postacią leukopenii bez uszkodzenia narządów wewnętrznych jak wątroba czy nerki. Ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wydanie opinii uzupełniającej wcześniejsze orzeczenie tej jednostki, tym razem z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. W orzeczeniu uzupełniającym nr [...] z dnia 3 stycznia 2008 r. Instytut Medycyny Pracy w Ł. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i stwierdził, że brak jest podstaw do rozpoznania u E. C. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi lub jego następstw. Decyzją z dnia 28 lutego 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] powołując się na art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115) ponownie orzekł o utrzymał w mocy decyzji organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że wyżej wymieniona pracowała od 1972 r. do 2002 r. w Fabryce [...] w G. na stanowiskach: tłoczarz operator maszyn, brakarz, kontroler jakości w kontakcie z wieloma czynnikami chemicznymi takimi jak: amoniak, ołów, kwas siarkowy, formaldehyd, ksylen, butanol, nafta, izobutanol i wiele innych rozpuszczalników oraz tlenek węgla. Stanowisko pracy zaś znajdowało się przede wszystkim w pomieszczeniu lakierni. W wyniku badań środowiskowych wykonywanych w latach od 1970 do 1993 stwierdzono w pomieszczeniach lakierni przekroczenia NDS butanolu, ksylenu, octanu etylu. WOMP w G. ze względu na brak przekroczeń NDS szkodliwych substancji w miejscu pracy uznał, iż nie ma podstaw do rozpoznania u E. C. choroby zawodowej. IMMiT w G. jako jednostka orzecznicza II stopnia potwierdził rozpoznaną u strony leukopenię, jednak ze względu na brak informacji o przebytych zatruciach ostrych i przewlekłych rozpuszczalnikami w miejscu pracy, izolowany charakter leukopenii, stabilny jej przebieg i mierny stopień uszkodzenia linii krwinek białych, bez zmian w zakresie megakariocytów i krwinek czerwonych, trwanie zmian pomimo ustania narażenia zawodowego od 1998 r., współistniejące choroby oraz stosowane leki - brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W opinii uzupełniającej z dnia 27 października 2003 r. IMMiT w G. podtrzymał swoje wcześniejsze orzeczenie dodając, iż czynniki przyczynowe leukopenii są wielorakie np. ksenobiotyki w środkach spożywczych, kosmetycznych lub środkach czystości. Leukopenia może wystąpić również samoistnie. IMP w Ł. również nie rozpoznał u E. C. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi lub jego następstw, ponieważ izolowana leukopenia nie jest charakterystyczna dla zatrucia związkami z jakimi miała kontakt strona w miejscu pracy. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że w dniu zatrucia zbiorowego pracowników lakierni w 1991 r., E. C. nie była obecna w pracy. Przeniesienie jej w 1996 r. na stanowisko kontrolera jakości nastąpiło z przyczyn organizacyjnych, a nie zdrowotnych. W kolejnej opinii IMP w Ł. szczegółowo wyjaśnił z jakich przyczyn nie można rozpoznać u strony choroby zawodowej. W pierwszej kolejności nie stwierdzono u niej objawów zatrucia związkami ołowiu i benzenu. Nadto za etiologia zawodową przemawia wysoki poziom ekspozycji na benzen, tymczasem na stanowisku pracy skarżącej nie stwierdzono przekroczeń normatywów higienicznych dla związków benzenu. Brak jest cech uszkodzenia narządów miąższowych, jak wątroba czy nerki, których uszkodzenie jest charakterystyczne dla następstw zatrucia innymi związkami ( butanol, izobutanol). Rozpoznana u E. C. leukopenia ma charakter izolowany i trwa już 10 lat mimo ustania narażenia zawodowego. Na zakończenie organ odwoławczy podniósł, iż warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Ten warunek nie został spełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. C. podniosła, że podtrzymuje swoja skargę o fałszowaniu danych oraz wpływaniu przez organ sugestiami na treść orzeczeń np. Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Zdaniem skarżącej wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. nie zmusił organu odwoławczego do uczciwego postępowania w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2007 r. Sygn. akt III SA/Gd 171/07. Zgodnie z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z prośbą o wydanie opinii uzupełniającej wcześniejsze orzeczenie tej jednostki, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 lipca 2007 r. W/w jednostka orzecznicza w orzeczeniu uzupełniającym nr [...] z dnia 3 stycznia 2008 r. zajęła po raz kolejny stanowisko w sprawie odnosząc się do uwag zawartych w wyroku Sądu. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą , lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, bowiem stwierdzona u niej choroba – uszkodzenie szpiku i izolowana leukopenia - nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, który to wykaz jest załącznikiem do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia ( ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podstawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.