III SA/Gd 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie usytuowania lokalu, w którym urządzane są gry na automatach oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz [...] odmówił Spółce z o. o. "A" z siedzibą [...] wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność usytuowania lokalu [...] zlokalizowanego przy ul. [...] z art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach losowych i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), tj. o oddaleniu lokalu, w którym urządzane są gry na automatach o niskich wygranych o co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. W uzasadnieniu podano, iż Spółka z o. o. "A" z siedzibą [...], czyniąc starania w Izbie Skarbowej [...] o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, wystąpiła do Urzędu Miasta [...] o wydanie opisanego wyżej zaświadczenia, potwierdzającego, że lokal [...], będący we władaniu B. K., zlokalizowany przy ulicy [...], oddalony jest o co najmniej 100 m od placówek wyżej opisanych. Wymogi takie dla miejsca usytuowania gier na automatach stawia art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach losowych i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Jak wyjaśniał organ, z treści art. 217 § 1 i 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku spełnienia drugiego w wymienionych warunków organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych będących w posiadaniu organu materiałów, co wynika z art. 218 § 1 kpa. Celem przepisu art. 218 kpa jest potwierdzenie w formie zaświadczenia stanu faktycznego albo stanu prawnego co do danych, które znajdują się w posiadaniu organu, a do których nie ma dostępu strona. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na podstawie dostępnych dokumentów znajdujących się w urzędzie, m. inn. ewidencji i rejestrów pozwala na stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia. Ustalenie odległości usytuowania wskazywanego obiektu wymagałoby przeprowadzenia wywiadu terenowego oraz dokonania odpowiednich pomiarów, a to wykracza poza dopuszczalny zakres postępowania, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa. We wniosku strona nie wskazała na przepis prawa, obligującego organ do wydania żądanego zaświadczenia. Stąd, zdaniem organu, ani przepisy prawa, ani interes wnioskodawcy ani zasoby dokumentów będących w posiadaniu organu nie uzasadniają wydania żądanego zaświadczenia. W zażaleniu na opisane postanowienie Burmistrza [...] Spółka "A" zarzuciła, że postanowienie wydano z naruszeniem szeregu przepisów prawa, a to w szczególności: - art. 6, 7, 8, 219 w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 kpa przez brak zastosowania bądź niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w rezultacie – bezzasadną odmowę wydania żądanego zaświadczenia, mimo istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, - art. 7 Konstytucji oraz art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa poprzez zaniechanie zbadania, czy skarżąca domaga się wydania zaświadczenia, iż położenie lokalu [...] spełnia wymogi określone w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tej okoliczności i orzeczenie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. W szerokim uzasadnieniu do zażalenia strona wskazała, iż wnioskiem z dnia 23 października 2007 roku wystąpiła o wydanie zaświadczenia, czy wskazywany we wniosku lokal spełnia warunki określone w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, tj. czy jest oddalony o co najmniej 100 metrów od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i ośrodków kultu religijnego. Przedstawienie zaświadczenia potwierdzającego te okoliczności wymaga większość organów wydających zezwolenie na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, uzależniając od tego wydanie zezwolenia na rzecz skarżącej. W szczególności dotyczy to Dyrektora Izby Skarbowej [...]. Cytowany już przez organ art. 217 § 1 i 2 kpa zawiera dwie odrębne przesłanki uprawniające do żądania wydania zaświadczenia. W literaturze wskazuje się, że wystarcza spełnienie jednej z nich, aby żądanie wydania zaświadczenia miało uzasadnione podstawy. We wniosku strona wskazywała na swój interes prawny w wydaniu zaświadczenia i powoływała się na art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z przepisu tego nie wynika co prawda w sposób wyraźny wymaganie uzyskania i przedstawienia zaświadczenia, ale można z niego pośrednio wyprowadzić obowiązek uzyskania przedmiotowego zaświadczenia. Skoro bowiem zezwolenia udziela się na prowadzenie gier w konkretnych punktach (art. 7 ust. 1 a ustawy o grach i zakładach wzajemnych), zaś punkty spełniać muszą wymóg odpowiedniego oddalenia od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i ośrodków kultu religijnego, to organ wydający zezwolenie może żądać urzędowego poświadczenia tej okoliczności, jako niezbędnego do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia. Ponadto nawet w przypadku uznania, że żaden przepis prawa nie wymaga przedstawienia żądanego zaświadczenia, organ orzekający powinien zbadać, czy w sprawie nie występuje druga samoistna przesłanka uzasadniająca żądanie, a mianowicie - czy skarżąca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu, że wskazywany przez nią lokal usytuowany jest w wymaganym przepisem art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych miejscu. Spełnienie warunków odpowiedniego usytuowania i potwierdzenie tej okoliczności w drodze uzyskania zaświadczenia stanowi konieczną przesłankę uzyskania przez skarżącą korzyści w postaci zezwolenia umożliwiającego prowadzenie działalności i uzyskiwanie przychodów. Z tego względu spełniona jest przesłanka z art. 217 § 2 pkt 2 kpa, a odmowa wydania zaświadczenia pozbawiona jest podstaw. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ponieważ do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, należą w szczególności sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, /.../, pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych i gminnego budownictwa mieszkaniowego oraz edukacji publicznej to, zdaniem skarżącej, nie jest możliwe wykonywanie tych zadań bez posiadania tak elementarnych danych, jak położenie poszczególnych obiektów na terenie gminy. Burmistrz jest również organem podatkowym, a zatem – zgodnie z art. 7a ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, prowadzi ewidencję podatkową nieruchomości, a ta zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania. Pozwala to stwierdzić, że organ I instancji dysponuje szczegółowymi informacjami i danymi pozwalającymi na nieskomplikowane ustalenie faktu lokalizacji jednego sklepu /lokalu/. Burmistrz prowadzi również ewidencje: działalności gospodarczej, placówek oświatowych, mienia komunalnego, nieruchomości, obiektów zabytkowych itp. Skoro organ I instancji prowadzi szereg rejestrów i ewidencji oraz posiada wszelkie dane pozwalające na wydanie zaświadczenia, o które wnosiła strona, to zgodnie z art. 218 § 1 kpa był zobowiązany do wydania takiego zaświadczenia. Na koniec podniesiono, że uzasadnienie postanowienia nie odpowiada standardom określonym przepisami kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, uzasadnia to wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 30 ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2004 r. ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, co następuje: Argumentując zasadność żądań żalący się wskazywał art. 217 § 1 i 2 kpa oraz art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jednak wbrew podnoszonym twierdzeniom, art. 30 wskazywanej ustawy nie wprowadza wymogu urzędowego potwierdzenia określonych faktów, tj. zachowania odległości co najmniej 100 m między obiektem, w którym zostanie umieszczony punkt gry na automatach, a szkołami i placówkami. Ustalenie tych odległości to element postępowania wyjaśniającego przed organem wydającym zezwolenie na prowadzenie gier. To w ramach tego postępowania organ, w oparciu o zaoferowane dowody oraz materiał dowodowy zgromadzony we własnym zakresie, powinien ustalić m. inn. spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 30 wskazywanej ustawy. W ocenie Kolegium brak jest zatem możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Odnośnie żądania wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa organ wyjaśnił, że nie neguje, iż skarżący jest zainteresowany w urzędowym poświadczeniu okoliczności, o której mowa w art. 30 cyt. ustawy o grach... Jednak aby uczynić zadość żądaniu strony, organ administracji musiałby dysponować ewidencjami i rejestrami, w których określone są odległości między szkołą bądź placówką, a wskazywanym przez stronę obiektem. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, co zostało udokumentowane notatkami służbowymi, że będące w posiadaniu organu ewidencje i rejestry nie zawierają danych, o potwierdzenie których strona wnosi. Organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnioskujący żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo, gdy wnioskujący żąda potwierdzenia nieprawdy. W drodze wydania zaświadczenia można potwierdzić jedynie to, co jest aktualnie wpisane w rejestrze publicznym (wyroki NSA z 3.11.1999 r., I SA 80/99, LEX nr 48667 i z dnia 18.03.1998 r., II SA 125/98, LEX nr 41283). Z wyroku NSA z dnia 16.09.2005 r., II OSK 36/05,(ONSAiWSA 2006/2/64) wynika, że zdaniem sądu nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Podsumowując, zdaniem organu, wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby organ I instancji posiadał rejestr, ewidencję bądź inny zbiór danych, w których zawarta byłaby informacja o tym, że odległość między budynkiem położonym [...] wynosi co najmniej 100 m od szkół i placówek oświatowych oraz ośrodków kultu religijnego. Jeżeli organ takiej informacji nie ma, odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna. W przeciwnym razie organ ten przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające, przetwarzał dane i potwierdzał w formie zaświadczenia to, co winien ustalić w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia organ udzielający zezwolenie. Na koniec Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ustosunkowało się do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu i uznało je za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka "A" z siedzibą [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 6, 7, 8 i 219 w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, poprzez błędną wykładnię art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 kpa i brak jego zastosowania, a w konsekwencji – bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza [...] o odmowie wydania zaświadczenia, mimo, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu żądanej okoliczności. Nadto zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 78 § 1 i 80 w zw. z art. 138 i nast. i art. 144 kpa poprzez: - zaniechanie zbadania, czy strona skarżąca ma interes prawny w żądaniu wydania danego zaświadczenia, - niezebranie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodów, o które wnioskowała skarżąca w toku postępowania, - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym i brak jego właściwego rozpatrzenia. W szerokim uzasadnieniu do zarzutów powołano argumentację jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a ponadto wskazano, że organy nie przeprowadziły dowodów koniecznych do właściwego rozpatrzenia sprawy, a zgromadzony, niekompletny materiał dowodowy nie został w pełni rozpatrzony. W szczególności organy nie zbadały interesu prawnego strony skarżącej, nie przeprowadzono dowodów wnioskowanych przez stronę, nie przesłuchano świadków. Zarzuty dotyczą postępowania organów obu instancji. Uzasadnia to, zdaniem strony skarżącej, wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazało również, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do zbadania, czy dysponuje danymi, o potwierdzenie których – w formie zaświadczenia – wnosiła strona skarżąca. Ponadto ustalono, że Burmistrz [...] nie prowadzi ewidencji gruntów i budynków; co więcej z ewidencji takiej nie wynika, jakie są odległości między budynkami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 oraz art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 1 kpa w zw. z art. 30 ustawy z dnia 29.07.1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j. t. Dz. U. Nr 4, poz. 27 z 2004 r. ze zm.). W myśl art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym: - zaświadczenie wydaje się, jeżeli: - urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2) i - zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W sprawie – jak wynika z akt i czego nie negują obie strony – miałby zastosowanie przepis art. 217 § 2 pkt 2 zd. drugie, tj. strona skarżąca ubiegała się o wydanie żądanego zaświadczenia wskazując na swój interes faktyczny i prawny – zamiar dowiedzenia w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia, przy pomocy uzyskanego zaświadczenia, że lokal wskazywany jako odpowiednio usytuowany ([...]) położony jest w odległościach spełniających wymagania określone w art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Odmawiając wydania zaświadczenia, organy obu instancji powołały się na przepis art. 218 (organ II instancji - § 1) kpa, który to przepis stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu; a przed wydaniem zaświadczenia, można przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego ustalono, że na podstawie ewidencji, rejestrów i innych danych prowadzonych przez Burmistrza [...] nie można potwierdzić w formie zaświadczenia żądanych przez stronę skarżącą faktów, zostało przeprowadzone i udokumentowane notatkami służbowymi w aktach organu I instancji. Dalszy mający zastosowanie w sprawie przepis - art. 219 kpa stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte przez organy obu instancji i jego argumentacja są uzasadnione. Zarówno z zacytowanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zaświadczenie, mające moc dokumentu urzędowego, może zostać wydane wtedy, gdy w zakresie swego działania wyda je powołany do tego organ państwowy (odpowiednio – inny), o czym mowa w art. 76 kpa. Inaczej mówiąc, wydanie zaświadczenia wymaga dochowania zarówno przepisanej formy jak i właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej do orzekania w tej właśnie formie. W sprawie niniejszej organy obu instancji nie kwestionowały interesu prawnego strony skarżącej w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia, lecz wskazywały na brak możliwości wydania zaświadczenia żądanej treści ze względu na zawartość danych, którymi dysponują, a, zdaniem sądu w składzie orzekającym, brak jest również właściwości rzeczowej organów w tej sprawie. Skoro bowiem wskazywane przez stronę fakty nie wynikają wprost z posiadanych przez organ danych, to brak jest podstaw prawnych żądania, by organ przetwarzał dane i przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia faktów, które winny zostać dowiedzione przed organem uprawnionym do wydania pozwolenia na uruchomienie działalności gospodarczej przez stronę skarżącą. Podobnie wypowiedział się NSA w wyrokach: - z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98, niepubl.: "Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów"; - z dnia 15 kwietnia 1999 r., SA/Sz 728/98, niepubl.: "Obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, spoczywa na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" i w wyroku - z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Ł 3105/95, OSP 1998, z. 6, poz. 106 z aprobującą glosą E. Ochendowskiego, gdzie NSA wyjaśnił, co należy rozumieć przez dane znajdujące się w posiadaniu organu: "Określenie «danych znajdujących się w jego posiadaniu», użyte w art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających". Podzielając słuszność stanowiska zajmowanego w sprawach podobnych w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w tej sprawie, sąd zauważa, że inne rozumienie i stosowanie cytowanych przepisów mogłoby prowadzić do naruszenia kompetencji organów prowadzących postępowanie administracyjne do swobodnej oceny gromadzonych w jego toku dowodów, (chodzi o postępowanie o udzielenie pozwolenia na prowadzenie gier). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 cyt. na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.