III SA/Gd 149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. nr[...]. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. W. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego z tytułu zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. Decyzją z dnia 18 maja 2016 r. Prezydent Miasta S. odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U 2013, poz. 966 ze zm.). Umowa najmu ww. mieszkania została bowiem skutecznie wypowiedziana w dniu 22 maja 2014 r. w trybie art. 25 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, co potwierdził zarządca mieszkania pismem z dnia 28 maja 2015 r. Przyczyną wypowiedzenia umowy najmu lokalu socjalnego było zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych poza lokalem oraz posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu. Jednocześnie organ ustalił, że na dzień 12 maja 2016 r. W. K. nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie mieszkania z zasobów Miasta S., a w sprawie tytułu prawnego wnioskodawcy do ww. lokalu nie zapadł jeszcze wyrok sądowy. Decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. SKO w S. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na braki przeprowadzonego postępowania dowodowego. Kolegium wskazało, że przyjęta przez organ I instancji okoliczność skutecznego wypowiedzenia umowy najmu nie może być - z uwagi na braki materiału dowodowego - zweryfikowana. Z okoliczności ustalonych przez WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 165/16, w podobnej sprawie wnioskodawcy, wynika bowiem, że rozprawa w postępowaniu przed sądem powszechnym dotyczącym posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do lokalu, została wyznaczona w Sądzie Rejonowym w S. na dzień 6 czerwca 2016 r. Decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta S. ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że w jego ocenie z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że wobec W. K. doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu mieszkania. W. K. odebrał bowiem pismo dotyczące wypowiedzenia umowy najmu w dniu 16 czerwca 2016 r. Skutkiem wypowiedzenia umowy było wezwanie W. K. do opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu, co nastąpiło pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. Następnie, również w dniu 16 czerwca 2014 r. do sądu powszechnego skierowano pozew o eksmisję. Organ podkreślił, że sprawa, która toczy się przed Sądem Rejonowym w S. nie dotyczy przywrócenia tytułu prawnego do lokalu ale jej przedmiotem jest nakaz opuszczenia, opróżnienia i wydania przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze, że postępowanie w tej sprawie, zarejestrowane pod sygn. akt [...] wciąż się toczy, organ dwukrotnie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy. Rozprawy sądowe po wydaniu zaskarżonej decyzji odbywały się kolejno w dniu 7 czerwca 2016 r., 23 sierpnia 2016 r. i 8 listopada 2016 r. Kolejna ma się zaś odbyć 29 listopada 2016 r., a na niej ma nastąpić zmiana pełnomocnika z urzędu, co z kolei znów zapewne przedłuży postępowanie. W ocenie organu zakończenie ww. postępowania o eksmisję nie ma wpływu na przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. Spełnienie przesłanki do jego uzyskania będzie bowiem możliwe dopiero po zakończeniu postępowania o eksmisję - o ile sąd powszechny przyzna W. K. w tym wyroku prawo do lokalu socjalnego. W wyniku odwołania wniesionego przez W. K., decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że niewątpliwie W. K. nie ma tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...]13/4 w S., ponieważ umowa najmu została skutecznie wypowiedziana, co potwierdza zarządca. Niewątpliwie również W. K. nie znajduje się na liście oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie eksmisji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ "obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku o eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżący mógłby wystąpić o przyznanie dodatku na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. podważył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, której charakter nie uległ zmianie od 2014 r., organy wydają kolejne sprzeczne z obowiązującymi przepisami decyzje. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 15 listopada 2016 r. Na mocy powołanych decyzji skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych. Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 2 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując we wniosku adres zamieszkania przy ul. [...] 13/4 w S.. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przyjęto, że skarżący nie spełnia warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ zajmuje lokal bez tytułu prawnego i jednocześnie nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego, socjalnego lub zamiennego. Organy podkreśliły, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że W. K. utracił tytuł prawny do ww. lokalu. W ocenie organów w chwili wystąpienia o świadczenie (tj. 20 kwietnia 2016 r. ) W. K. nie był już najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Powyższa okoliczność została przez organy uznana za udowodnioną na podstawie pisma zarządcy lokalu – Spółki [...] z dnia 22 maja 2014 r. znak [...] oraz potwierdzonej za zgodność fotokopii zwrotki odebranego przez W. K. w dniu 16 czerwca 2014 r. wypowiedzenia umowy najmu. Organy uznały ponadto, że skuteczność wypowiedzenia ww. umowy znajduje potwierdzenie także w wezwaniu W. K. do opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego (pismo z dnia 12 czerwca 2014 r., nr[...]), a przede wszystkim w toczącym się w Sądzie Rejonowym w S. postępowaniu o eksmisję W. K. na skutek złożonego przez Miasto S. pozwu z dnia 16 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu, organy przedwcześnie uznały, że w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wobec W. K.. Przede wszystkim wbrew stanowisku organów, okoliczność, że wobec skarżącego został złożony do Sądu Rejonowego w S. pozew o eksmisję i sprawa ta na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie była rozstrzygnięta, ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, twierdzenie, że wynik postępowania o eksmisję pozostawał bez wpływu na rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, było nieuprawnione. Uzasadniając swoje stanowisko, organy skupiły się na wykazaniu, że jednym ze skutków rozstrzygnięcia sprawy o eksmisję, może być przyznanie skarżącemu lokalu socjalnego. Skoro zaś sprawa była w toku, przyjęto, że nie można tego rodzaju sytuacji utożsamiać z oczekiwaniem przez wnioskodawcę na przyznanie lokalu socjalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreślenia jednak wymaga, że możliwość przyznania lokalu socjalnego przez sąd powszechny byłaby aktualna w sytuacji uwzględnienia pozwu o eksmisję. W sprawie nie wzięto tym samym pod uwagę konsekwencji, jakie będzie niosło za sobą ewentualne oddalenie powództwa o ekmisję. Pominięto tym samym kluczową dla przedmiotowej sprawy okoliczność, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, W. K. konsekwentnie kwestionował skuteczność wypowiedzenia umowy najmu ww. lokalu. Wnosił bowiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako najemca tj. na podstawie określonej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a żadna ze stron nie kwestionowała, że [...] zawarło uprzednio ze skarżącym umowę najmu lokalu przy ul. ul. [...] 13/4 w S.. Do czasu zakończenia postępowania o eksmisję to, czy umowa najmu została skutecznie wypowiedziana skarżącemu pozostawało kwestią otwartą. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby organom ocenić, czy W. K. spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie sprostało powyższym wymaganiom, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zgodnie z informacją udzieloną Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przez Sąd Rejonowy w S. (k. akt 21-22 akt sądowych), wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt [...] sąd ten oddalił powództwo o eksmisję Miasta S. przeciwko W. K. Ponieważ okoliczność ta zaistniała dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, ze swej istoty nie mogła być znana organom. Organy powinny były jednak uwzględnić, że wynik postępowania przed sądem powszechnym rozstrzygnie kwestię tego, czy wnioskodawca nadal ma prawo do najmu lokalu, czy też umowa ta została mu skutecznie wypowiedziana – co znalazłoby potwierdzenie w wyroku nakazującym opróżnienie, opuszczenie i wydanie lokalu. Sąd zwraca jednocześnie uwagę na niekonsekwencję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. co do zajętego w tej sprawie stanowiska. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, zostały bowiem wydane na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r.) pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 18 maja 2016 r. o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego skarżącemu. Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpoznania zasadnie zwracając uwagę na fakt, że okoliczność skutecznego wypowiedzenia umowy najmu nie może zostać zweryfikowana z uwagi na braki postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 22 czerwca 2016 r. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do W. K. nie zapadł jeszcze wyrok w sprawie tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w S., co słusznie wskazało jako okoliczność mogącą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Pomimo, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. nie uzupełnił materiału dowodowego w najistotniejszym dla sprawy zakresie, przyjmując, że wynik postępowania o eksmisję niezależnie od stanowiska Kolegium, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wbrew swojemu własnemu stanowisku, tym razem utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Takiego rodzaju działanie organu administracji należy uznać za niedopuszczalne, w szczególności z punktu widzenia zasady pogłębiania obywateli do organów państwa. Reasumując, organy błędnie przyjęły, że okoliczność skutecznego wypowiedzenia umowy najmu została bezspornie ustalona. Ocena skuteczności wypowiedzenia umowy najmu nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jaki powinien zostać zgromadzony. W sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w podstawowym dla jej rozstrzygnięcia zakresie. W konsekwencji, za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny, ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Pomimo istniejącego pomiędzy stronami sporu, który w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie został rozstrzygnięty, przedwcześnie przyjęto bowiem, że W. K. od 2015 r. nie jest najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Dokonanie przez organ ponownej oceny spełniania przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego powinna być przeprowadzone na podstawie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi stwierdzenie, czy skarżący zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób i nie oczekuje na przysługujący mu lokal socjalny. Dla powyższych ustaleń podstawowe znaczenie wyrok Sądu Rejonowego w S. wydany w dniu 24 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt [...]– ewentualnie – dalsze wyroki sądu powszechnego w tej sprawie.