III SA/Gd 150/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 listopada 2016 r. nr[...]. Wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. (wpływ do organu 6 listopada 2015 r.), przebywający w tym czasie w zakładzie karnym W. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego z tytułu zamieszkania przy ul. [...] 13/4 w S.. Będąca zarządcą ww. lokalu [...] Sp. z o. o. w S., na formularzu wniosku o przyznanie dodatku, zamieściła informację, że W. K. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, ponieważ umowa najmu ww. lokalu socjalnego została wypowiedziana "na dzień 22.05.2014 10.06.2014" pismem [...] nr [...] z tytułu art. 25 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów." Zarządca lokalu umieścił na złożonym wniosku także adnotację, że w sprawie Pana K. nie zapadł jeszcze wyrok w sądzie. Decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta S. odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane - jako zgodne z prawem - w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. Jako postawą prawną wydania decyzji powołano art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2013, poz. 966) oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego, organy wskazały, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa, osobom zajmującym lokal bez tytułu prawnego dodatek mieszkaniowy przysługuje pod warunkiem, że osoby te oczekują na lokal zamienny lub socjalny. W przedmiotowej sprawie [...] potwierdziło, że wnioskodawca zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Ustalono jednocześnie, że W. K. nie znajduje się na liście osób oczekujących na lokal komunalny - socjalny lub zamienny w gminie S.. Zaznaczono, że w postępowaniu dotyczącym przyznania dodatku mieszkaniowego organy administracji nie są uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz opierają się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Jak zaś wynika z akt sprawy, umowa najmu została wypowiedziana w dniu 22 maja 2014 r. w trybie art. 25 ustawy o ochronie praw lokatorów, co potwierdził zarządca lokalu pismem z dnia 28 maja 2015 r. Przyczyną wypowiedzenia umowy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poza lokalem oraz posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu. W. K. nie odwołał się od wypowiedzenia umowy, wobec czego wypowiedzenie jest skuteczne. Wyjaśniono, że dołączona do wniosku o przyznanie dodatku karta wymiaru opłat dotyczy odszkodowania, a nie płatności czynszu. Osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane, do czasu opróżnienia lokalu, co miesiąc uiszczać odszkodowanie. Wskazano dodatkowo, że Prezydent S. wystąpił w dniu 11 czerwca 2015 r. do GOPS w S. z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych dotyczących miejsca zamieszkania W. K. oraz pomocy uzyskiwanej z GOPS w S.. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 czerwca 2015 r., Ośrodek potwierdził, że W. K. jako mieszkaniec wsi B. gm. S., otrzymywał od Ośrodka pomoc socjalną od 2012 r. Zwrócono także uwagę, że Miasto S. pozwem z dnia 16 września 2014 r. wystąpiło do Sądu o eksmisję W. K. z lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Mając na uwadze zarzuty odwołania, w którym W. K. wskazał na fałszownie dokumentów oraz notatek znajdujących się w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podkreśliło, że twierdzenia te są gołosłowne i niewiarygodne, wobec czego nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie SKO chybiony jest również zarzut, w którym odwołujący wskazał, że organy nie ustaliły, czy W. K. ma prawo do lokalu mieszkalnego mieszczącego się na terenie gminy S.. Potwierdzenie posiadania przez odwołującego się prawa do lokalu na terenie innej gminy niż tej, do której złożył wniosek o dodatek mieszkaniowy, nie miałoby bowiem wpływu na treść wydanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak prawomocnego zakończenia sprawy o eksmisję także nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie dodatku mieszkaniowego. W. K. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn.. akt III SA/Gd 165/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję SKO w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 24 listopada 2015 r. nr [...]. W ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wobec W. K.. Przede wszystkim, wbrew stanowisku organów, okoliczność, że wobec skarżącego został wniesiony do Sądu Rejonowego w S. pozew o eksmisję z lokalu przy ul. [...] 13/4 w S. i sprawa ta nie została do dnia dzisiejszego rozstrzygnięta ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Zarówno bowiem w niniejszym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, W. K. konsekwentnie kwestionuje skuteczność wypowiedzenia umowy najmu ww. lokalu. Skoro w opisywanym postępowaniu jego strony toczą spór co do prawa W. K. do lokalu nr 4 przy ul .[...] 13 w S., w ocenie Sądu przedwczesne było zatem stwierdzenie, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny ( art. 2 ust. 1 pkt.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Sąd podkreślił, że okoliczność, czy w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu nie została bezspornie ustalona. Organy poza powołaniem się na treść pisma [...] z dnia 22 maja 2014 r. znak [...] nie wskazały i nie wyjaśniły bliżej, z jakich względów przyjęły, że twierdzenia skarżącego o braku skutecznego wypowiedzenia umowy najmu są w ich ocenie całkowicie niewiarygodne. Odnosząc się do pisma [...] z dnia 22 maja 2014 r. znak [...] Sąd wskazał, że z dokumentu tego nie wynika w żaden sposób przez jaki podmiot pismo zostało wystawione (nieczytelna pieczątka w lewym górnym rogu pisma), przez kogo i z czyjego upoważnienia podpisane (na piśmie znajduje się jedynie nieczytelna parafa bez pieczęci), ani też, czy pismo zostało skutecznie doręczone W. K. (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru). Organy podkreślały, że o skuteczności wypowiedzenia umowy najmu świadczy fakt, że skarżący po otrzymaniu pisma z dnia 22 maja 2014 r. nie odwołał się od niego. Z akt sprawy nie wynikało jednak, czy i kiedy ww. pismo zostało faktycznie doręczone W. K.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...] ponownie odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego. Organ wskazał, że w jego ocenie z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że wobec W. K. doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu mieszkania. W. K. odebrał bowiem pismo dotyczące wypowiedzenia umowy najmu w dniu 16 czerwca 2016 r. Skutkiem wypowiedzenia umowy było wezwanie W. K. do opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu, co nastąpiło pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. Następnie, również w dniu 16 czerwca 2014 r., do sądu powszechnego skierowano pozew o eksmisję. Organ podkreślił, że sprawa, która toczy się przed Sądem Rejonowym w S. nie dotyczy przywrócenia tytułu prawnego do lokalu ale jej przedmiotem jest nakaz opuszczenia, opróżnienia i wydania przedmiotowego lokalu. Mając na uwadze, że postępowanie w tej sprawie, zarejestrowane pod sygn. akt [...] wciąż się toczy, organ dwukrotnie zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy. Rozprawy sądowe po wydaniu zaskarżonej decyzji odbywały się kolejno w dniu 7 czerwca 2016 r., 23 sierpnia 2016 r. i 8 listopada 2016 r. Kolejna rozprawa ma odbyć się w dniu 29 listopada 2016 r., podczas niej ma nastąpić zmiana pełnomocnika z urzędu, co z kolei znów zapewne przedłuży postępowanie sądowe. W ocenie organu zakończenie ww. postępowania o eksmisję nie ma wpływu na przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego. Spełnienie przesłanki do jego uzyskania będzie bowiem możliwe dopiero po zakończeniu postępowania o eksmisję - o ile sąd powszechny przyzna W. K. w tym wyroku prawo do lokalu socjalnego. W wyniku wniesienia przez W. K. odwołania, decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu podkreślono, że niewątpliwie W. K. nie ma tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] 13/4 w S., ponieważ umowa najmu została skutecznie wypowiedziana, co potwierdza zarządca. Niewątpliwie również W. K. nie znajduje się na liście oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że niezakończenie postępowania w przedmiocie eksmisji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, ponieważ "obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku o eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżący mógłby wystąpić o przyznanie dodatku na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. podważył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i wniósł o jej uchylenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 grudnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 15 listopada 2016 r. Na mocy powołanych decyzji skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 1 cyt. ustawy). Ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych. Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 2 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W. K. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując we wniosku adres zamieszkania przy ul. [...] 13/4 w S.. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przyjęto, że skarżący nie spełnia warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ zajmuje lokal bez tytułu prawnego i jednocześnie nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego, socjalnego lub zamiennego. Organy podkreśliły, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że W. K. utracił tytuł prawny do ww. lokalu. W ocenie organów w chwili wystąpienia o świadczenie (tj. w październiku 2015 r.) W. K. nie był już najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Powyższa okoliczność została przez organy uznana za udowodnioną na podstawie pisma zarządcy lokalu – Spółki [...] z dnia 22 maja 2014 r. znak [...] oraz potwierdzonej za zgodność fotokopii zwrotki odebranego przez W. K. w dniu 16 czerwca 2014 r. wypowiedzenia umowy najmu. Organy uznały ponadto, że skuteczność wypowiedzenia ww. umowy, znajduje potwierdzenie także w wezwaniu W. K. do opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego (pismo z dnia 12 czerwca 2014 r., nr[...]), a przede wszystkim - w toczącym się w Sądzie Rejonowym w S. postępowaniu o eksmisję W. K. na skutek pozwu złożonego przez Miasto S. z dnia 16 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wobec W. K.. Przede wszystkim, wbrew stanowisku organów, okoliczność, że wobec skarżącego został złożony do Sądu Rejonowego w S. pozew o eksmisję i sprawa ta na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie była rozstrzygnięta, ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, twierdzenie, że wynik postępowania o eksmisję pozostawał bez wpływu na rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, było nieuprawnione. Uzasadniając swoje stanowisko, organy skupiły się na wykazaniu, że jednym ze skutków rozstrzygnięcia sprawy o eksmisję, może być przyznanie skarżącemu lokalu socjalnego. Skoro zaś sprawa była w toku, przyjęto, że nie można tego rodzaju sytuacji utożsamiać z oczekiwaniem przez wnioskodawcę na przyznanie lokalu socjalnego, o czym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podkreślenia jednak wymaga, że możliwość przyznania lokalu socjalnego przez sąd powszechny byłaby aktualna w sytuacji uwzględnienia pozwu o eksmisję. W sprawie nie wzięto tym samym pod uwagę konsekwencji, jakie będzie niosło za sobą ewentualne oddalenie powództwa o eksmisję. Pominięto tym samym kluczową dla przedmiotowej sprawy okoliczność, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, W. K. konsekwentnie kwestionował skuteczność wypowiedzenia umowy najmu ww. lokalu. Wnosił bowiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako najemca tj. na podstawie określonej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a żadna ze stron nie kwestionowała, że [...] zawarło uprzednio ze skarżącym umowę najmu lokalu przy ul. ul. [...] 13/4 w S.. Do czasu zakończenia postępowania o eksmisję, to, czy umowa najmu została skutecznie wypowiedziana skarżącemu, pozostawało kwestią otwartą. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby organom ocenić, czy W. K. spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie sprostało powyższym wymaganiom, przez co naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zgodnie z informacją udzieloną Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przez Sąd Rejonowy w S. (k. akt 21-22 akt sadowych), wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt [...] sąd ten oddalił powództwo o eksmisję Miasta S. przeciwko W. K.. Ponieważ okoliczność ta zaistniała dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, ze swej istoty nie mogła być znana organom. Powinny były one jednak uwzględnić, że wynik postępowania przed sądem powszechnym rozstrzygnie kwestię tego, czy wnioskodawca nadal ma prawo do najmu lokalu, czy też umowa ta została mu skutecznie wypowiedziana – co znalazłoby potwierdzenie w wyroku nakazującym opróżnienie, opuszczenie i wydanie lokalu. W przedmiotowej sprawie jest istotne, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 24 listopada 2015 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 4 stycznia 2016 r. (wyrok z dnia 12 maja 2016 r. , sygn. akt III SA/Gd 165/16). W uzasadnieniu wyroku sformułowane zostały wiążące organy wytyczne do dalszego postępowania w sprawie. W tym wyraźnie wskazano, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez W. K. wniosku przed zakończeniem postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, jest przedwczesne. Pomimo tego organy ponownie wydały decyzje w przedmiocie dodatku mieszkaniowego przed zakończeniem ww. postępowania, wskazując, że w ich ocenie, a wbrew tezom z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, oczekiwanie na jego zakończenie nie jest konieczne. Takiego rodzaju działanie organów administracji należy uznać za niedopuszczalne, w szczególności z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W sprawie doszło zatem także do mającego istotny wpływ na jej wynik naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazuje skarżący od 2014 r. istota sporu pomiędzy nim a organami była tożsama, a przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uległy takim zmianom, które miałyby istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Reasumując, organy, pomimo wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania błędnie przyjęły, że okoliczność skutecznego wypowiedzenia W. K. umowy najmu została bezspornie ustalona. Ocena skuteczności wypowiedzenia umowy najmu nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jaki powinien zostać zgromadzony. W sprawie ponownie zatem nie przeprowadzono postępowania dowodowego w podstawowym dla jej rozstrzygnięcia zakresie. W konsekwencji, za podstawę wydania decyzji przyjęto stan faktyczny, ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Pomimo istniejącego pomiędzy stronami sporu, który w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie został rozstrzygnięty, przedwcześnie przyjęto bowiem, że W. K. od maja 2015 r. nie jest najemcą lokalu przy ul. [...] 13/4 w S.. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Dokonanie przez organ ponownej oceny spełniania przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego powinno być przeprowadzone na podstawie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi stwierdzenie, czy skarżący zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób i nie oczekuje na przysługujący mu lokal socjalny. Dla powyższych ustaleń podstawowe znaczenie ma wyrok Sądu Rejonowego w S. wydany w dniu 24 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt [...] i – ewentualne dalsze wyroki sądu powszechnego w tej sprawie.