III SA/Gd 153/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2024 r., nr SKO Gd 5718/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia zebrania wiejskiego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 września 2023 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", Wójt Gminy Kosakowo odmówił A. J. wszczęcia postępowania w kwestii unieważnienia zebrania wiejskiego w S. w dniu 29 sierpnia 2023 r. z powodu zafałszowania protokołu z zebrania i fałszowania wyników głosowań. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że z pismem z dnia 13 września 2023 r. A. J. wystąpił o wszczęcie postępowania w kwestii unieważnienia zebrania wiejskiego w S. w dniu 29 sierpnia 2023 r. z uwagi na opisane w piśmie nieprawidłowości dostrzeżone przez wnioskodawcę. Wskazując na treść art. 61a § 1 i 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że wniosek nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, zaś Wójt Gminy nie posiada uprawnień do unieważnienia odbytego zebrania wiejskiego. W wyniku rozpoznania zażalenia A. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. nr SKO Gd 5718/23, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 61a k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przytoczył brzmienie art. 5 i art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), a także zapisy § 34 Statutu Sołectwa S. określonego w załączniku do obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 6 czerwca 2023 r. nr XCIV/676/2023 w sprawie nadania statutu Sołectwa Suchy Dwór (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., poz. 3090) i wyjaśnił, że to do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i Wójta należy nadzór nad działalnością Sołectwa. Sprawa wynikająca z przytaczanych przez wnioskodawcę okoliczności nie jest sprawa administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym prowadzenie postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawie nie jest dopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie A. J. podniósł, że w toku zebrania wiejskiego został sfałszowany jego protokół, jedna z osób usiłowała go pobić w trakcie zebrania wiejskiego. W dniu 1 września 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wójta na tryb i sposób przeprowadzenia zebrania wiejskiego w dniu 29 sierpnia 2023 r. jednak Wójt odmawia wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego kwestie zgodności z prawem zebrania wiejskiego powinny zostać ocenione przez Sąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a." Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie podlega uwzględnieniu. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ na tym etapie postępowania bada, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Zdaniem Sądu wniosek skarżącego zmierza w istocie do wszczęcia przez organ wykonawczy gminy postępowania mającego na celu wyjaśnienie nieprawidłowości mających miejsce w trakcie odbytego zebrania wiejskiego w sołectwie S. w dniu 29 sierpnia 2023 r. W ocenie sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że żądanie skarżącego nie może zostać załatwione w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. W ramach postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a. organy rozpatrują więc jedynie sprawy wymienione w powołanych wyżej przepisach. Wniosek skarżącego wskazujący na okoliczności związane z przebiegiem zebrania wiejskiego, którego unieważnienia żądał, w sposób jednoznaczny nie stanowi żądania, które oparte byłoby na materialnoprawnej podstawie jego rozpatrzenia w trybie administracyjnym. Sprawa wynikająca z przytaczanych przez skarżącego okoliczności nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianą milcząco. Zatem prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawie nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego to, jak już wyżej wskazano, przyczyny o charakterze przedmiotowym, a więc m.in. przypadki, gdy sprawa nie jest załatwiana w ramach postępowania administracyjnego decyzją administracyjną. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Brak było bowiem podstaw do uwzględnienia zażalenia przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Dodać należy, że w świetle § 34 Statutu Sołectwa S. przyjętego ww. uchwałą, nadzór i kontrolę nad działalnością organów Sołectwa sprawuje Rada Gminy i Wójt. W myśl zaś § 35 Statutu wójt może zawiesić wykonanie uchwały Zebrania Wiejskiego lub wstrzymać decyzję Sołtysa, jeżeli uchwała ta lub decyzja jest sprzeczna z prawem, o czym zawiadamia Radę Gminy. Uchwałę Zebrania Wiejskiego może uchylić Rada Gminy na najbliższej sesji (ust. 1); Wójt może zawiesić w czynnościach Sołtysa do czasu rozpatrzenia sprawy przez Radę Gminy na najbliższej sesji, jeżeli swoim postępowaniem narusza on przepisy prawa, nie wykonuje swoich obowiązków (ust. 2); W przypadku zawieszenia Sołtysa w czynnościach, Zebranie Wiejskie w sposób określony w § 10 ust. 4 zwołuje Wójt. (ust. 3); Rada Gminy ma prawo żądania od Wójta niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania Sołectwa oraz może dokonywać wizytacji i uczestniczyć w zebraniach organów Sołectwa, dokonywać oceny pracy organów Sołectwa oraz organizować wymianę doświadczeń w tym zakresie (ust. 4). W świetle ww. zapisów uchwały to do wyłącznej kompetencji Wójta należy chociażby zawieszenie wykonania uchwały zebrania wiejskiego, czy też skorzystanie z uprawnienia do zawieszenia sołtysa w czynnościach, zaś wnioski mieszkańców sołectwa czy gminy nie są w tym zakresie wiążące. Wniosek taki jednocześnie nie kreuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie uzasadnia zatem prowadzenia postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, również w kwestii unieważnienia odbytego zebrania wiejskiego. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając wniesioną skargę za niezasadną, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.