III SA/Gd 166/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.P. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe postanawia odrzucić skargę. W dniu 28 kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga W.P. na pismo Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 sierpnia 2009 r. znak [...] dotyczące odmowy uznania rezygnacji ze skierowania na leczenie uzdrowiskowe za uzasadnioną i ewentualności wyznaczenia nowego terminu leczenia po wystąpieniu z nowym skierowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji administracyjnych w w/w przedmiocie. Nadto w tym przypadku Dyrektor POW nie wydawał też decyzji ustalającej prawo do świadczeń lecz działając na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15.12.2004 roku w sprawie leczenia uzdrowiskowego, poinformował W.P., iż lekarz specjalista zatrudniony w POW NFZ nie zaaprobował skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie sądu intencją skarżącej jest poddanie kontroli sądu administracyjnego "uprawnienia" organu do nieuwzględnienia jej wniosku o zmianę terminu zawartego w myśl § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie leczenia uzdrowiskowego (Dz.U z 2004r. nr 274 poz. 2724) – w potwierdzonym skierowaniu na leczenie uzdrowiskowe o nr ewidencyjnym [...]. W pierwszej kolejności odnieść się należy do twierdzenia organu, iż w danym przypadku zastosowanie znajduje § 5 ust.1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym na niepotwierdzenie skierowania przez oddział Narodowego Funduszu Zdrowia nie przysługuje odwołanie. Trzeba bowiem w tym miejscu wskazać, że organ dokonując błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów, w jednym miejscu wskazuje, iż rezygnacja z potwierdzonego skierowania na leczenie nie została uznana za uzasadnioną, na podstawie przepisów wewnętrznych/zarządzenie nr 66/2005 z dnia 27 września 2005 roku Prezesa Narodowego funduszu Zdrowia w sprawie przyjęcia do stosowania w NFZ "zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich NFZ"/, w innym tj. w odpowiedzi na skargę podaje - wbrew wszelkim dotychczasowym swoim pismom zawartym w aktach sprawy - iż w sprawie skierowanie na leczenie nie zostało potwierdzone z uwagi na brak aprobaty pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego lekarza specjalisty zatrudnionego w OW NFZ, podkreślając jednocześnie, iż na niepotwierdzenie skierowania przez Oddział Wojewódzki NFZ nie przysługuje odwołanie, co wynika z § 5 ust.3 w/w rozporządzenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem NSA działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że nie uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa ( patrz wyroki NSA 17.11.1982r. IISA 1474/82; z dn.9.02.1983r. SA/Wr 559/82; z dn.20.03.2007r. sygn.II GSK 318/06). Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa materialnego jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przepisu takiego nie stanowi art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U z 2008 nr 164 poz. 1027), w myśl, którego do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Zatem przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy materialnoprawnej do orzekania w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Tak więc skoro ustawodawca nie przewidział wydania decyzji w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe, to nie ma zastosowania tryb odwoławczy określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i jest to spójne z uregulowaniem § 5 ust.3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie leczenia uzdrowiskowego stosownie do którego na niepotwierdzenie skierowania nie przysługuje odwołanie. Jednakże uwagę zwrócić należy, że kontroli sądu administracyjnego poddane są akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., które nie mają charakteru decyzji czy postanowienia. Podobnie jednak, jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Zatem akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt, czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na akt lub czynność jest przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Zaś władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej [B. Adamiak Z problematyki właściwości sądów administracyjnych; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2006 nr 2 s.15]. Przenosząc powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy, Sąd stwierdza, że czynnością, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe o nr [...], zawierające wskazanie terminu leczenia, którego nie zaakceptowała skarżąca. Czynność ta jest podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy potwierdzenia uprawnienia tego podmiotu wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U z 2008 nr 164 poz. 1027). Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy przysługuje leczenie uzdrowiskowe na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ na podstawie art. 33 ust.2 cyt. ustawy. Od jednostronnego działania dyrektora oddziału NFZ (dyrektor jest organem NFZ zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy) zależy, czy uprawniony podmiot skorzysta z przysługującego mu leczenia uzdrowiskowego. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższe cechy czynności - potwierdzenie skierowania (jak również niepotwierdzenie skierowania) na leczenie uzdrowiskowe, jest to czynność z zakresu administracji publicznej, która może zostać poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dn.25.09.2007r. II GSK 136/07). A skoro tak, to Sąd jest zobowiązany do zbadania czy spełnione zostały przesłanki przepisów proceduralnych aby skarga mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie /§2/. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 1 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa [...] /§2/. Analizując akta sprawy pod kątem spełnienia w/w przesłanek Sąd stwierdza, że pismo skarżącej z dnia 15 czerwca 2009 roku/data wpływu do organu 16.06.2009r./ uznać należy za wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę daty rozpoczęcia leczenia w potwierdzonym skierowaniu na leczenie uzdrowiskowe o nr [...]. Odpowiedź na powyższe pismo / nie uwzględniające jej żądania/ skarżąca otrzymała w dniu 26 lipca 2009 roku co wynika z jej pisma skierowanego do Działu Skarg i Wniosków Świadczeniobiorców z dnia 27 lipca 2009 roku. Tak więc od dnia 26 lipca 2009 roku rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na wyżej opisaną czynność. Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona 24 września 2009 roku a zatem po upływie terminu przewidzianego w ustawie. Z uwagi na fakt, że skarga została złożona po upływie ustawowego terminu, Sąd uznał, że nie jest konieczne w tym wypadku ustalanie czy skarżąca zachowała 14 dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa od zawiadomienia jej o czynności (tj. potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe w dniach od 25.04.2009r. do 15.05.2009r.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie dodatkowo wskazać należy, uwzględniając treść art. 6 p.p.s.a. iż skarżąca może wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 87 w/w ustawy pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu . Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi.