III SA/Gd 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 1 i ust. 1a, ust. 3, ust. 4 oraz art. 20 ust. 3 i art. 24 ust. 1, ust.2a, ust.4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( j.t. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz.992 ze zm.) i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U.2012 r., poz.959 ) - po rozpatrzeniu wniosku M. D., Burmistrz C. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ciocią G. P.. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. D. wnioskiem z dnia 16 października 2012 r. wystąpiła o przyznanie przedmiotowego świadczenia z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ciocią G. P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przepisy powołane w podstawie prawnej organ uznał, że wnioskującej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ciocią, bowiem G. P., pozostająca pod prawną opieką wnioskodawczyni i wspólnie z Nią zamieszkująca, ma trzy siostry i jednego brata. Tak więc obowiązek sprawowania opieki przez osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej G. P. "wyprzedza" obowiązek wnioskodawczyni, która jest siostrzenicą podopiecznej. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z mocy przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Stosownie do art. 128 k.r.op. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. M. D. w odwołaniu od powyższej decyzji podała, że ciocia G. P. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1973 r., nie mogącą funkcjonować bez pomocy osoby trzeciej. Odwołująca się jest ustanowionym prawnie opiekunem (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt III RNs 56/04), a postanowienie stwierdza, że odwołująca się faktycznie zajmuje się ciocią, która nie może otrzymać pomocy od innych osób. Rodzeństwo G. P. jest w wieku emerytalnym i z uwagi na wiek nie jest w stanie zajmować się siostrą. Jedynie jedna siostra – J. W., jest nadal aktywna zawodowo, ale prowadzi gospodarstwo i nie jest w stanie zajmować się przez całą dobę niepełnosprawną osobą. Następnie w odwołaniu podniesiono – odwołując się do zasad wykładni prawa, w tym – zgodnie z Konstytucją RP, że zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, powoduje nieuzasadnioną nierówność prawa wobec tych członków rodziny, którzy nie obarczeni z mocy ustawy obowiązkiem alimentacyjnym, dobrowolnie poświęcają się opiece, rezygnując ze swej aktywności zawodowej i zarobkowej. Interpretacja przepisów stosowana przez organy godzi w więzi rodzinne i kulturowo ukształtowany katalog wartości istotnych dla porządku prawnego. Wskazano na orzeczenia sądów administracyjnych aprobujących przedstawione rozumienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ( o zasiłku pielęgnacyjnym). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazano, m. inn. art. 138 §1pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz.992 ze zm. ). Organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w podstawie prawnej uregulowania ustawy, w odróżnieniu od wielu innych, nie dają podstawy do rozstrzygnięć uznaniowych. Skoro wśród przesłanek umożliwiających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniony został warunek istnienia obowiązku alimentacyjnego między osobą wymagającą opieki, a jej opiekunem, to organ administracji, zobowiązany do stosowania ustawy, nie jest władny obowiązku tego pominąć i przyznać świadczenie mimo niespełnienia jednej z podstawowych przesłanek. Przywołując treść art. 128 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego wskazano, że na siostrzenicy nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem cioci, zatem siostrzenica nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera bowiem jeden istotny warunek – chodzi w nim o osobę, "na której ciąży obowiązek alimentacyjny"; wnioskodawczyni jest krewną G. P. w linii bocznej – jest zstępną siostry osoby wymagającej opieki. Ponieważ istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanką konieczną warunkującą przyznanie tego świadczenia, więc niespełnienie tej przesłanki wyklucza możliwość jego przyznania. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że G. P. ma czworo rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji, a niemożność objęcia opieką niepełnosprawnej siostry, wynikająca czy to z odległego miejsca zamieszkania czy wykonywania pracy zawodowej nie jest okoliczności obiektywną, niezależną od woli osoby zobowiązanej. Ponadto realizacja obowiązku alimentacyjnego może polegać nie tylko na sprawowaniu faktycznej, osobistej opieki lecz również – na świadczeniu finansowym, umożliwiającym pokrycie kosztów opłacenia opieki świadczonej przez inną osobę. W skardze na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Burmistrzowi C. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano na możliwość prokonstytucyjnej wykładni przepisów dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, lecz organy orzekające w sprawie skarżącej nie zadały sobie trudu zapoznania się z tymi orzeczeniami i zastosowały niekorzystną dla skarżącej, literalną wykładnię omawianych przepisów. Nie zastosowano w ogóle interpretacyjnych reguł pozajęzykowych, w szczególności – systemowych i funkcjonalnych. Istotna dla wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych była kontrola ich konstytucyjności przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. ( P 27/07, OTK – A 2008/6/107), w którym – zdaniem skarżącej – Trybunał Konstytucyjny nie uznał obowiązku alimentacyjnego jako cechy istotnej z punktu widzenia celu i funkcji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, ze względu na ochronę wskazywanych w orzecznictwie wartości, interpretacja przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może prowadzić do zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powoduje to bowiem istotną nierówność prawa wobec tych członków rodziny, którzy nie obarczeni z mocy ustawy obowiązkiem alimentacyjnym, dobrowolnie poświęcają się opiece, rezygnując ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Stosowana przez organy interpretacja godzi w więzi rodzinne i kulturowo ukształtowany katalog wartości istotnych dla porządku społecznego. W tym miejscu wskazano osiem wyroków sądów administracyjnych w których, zdaniem skarżącej, zastosowano interpretację przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym w sposób postulowany w skardze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodając, że większość wyroków sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, co do braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego. Jedyne odstępstwo w tym zakresie zostało przewidziane w niektórych wyrokach odnoszących się do sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna nie ma nikogo zobowiązanego do alimentacji, a sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (przywołano w decyzji pkt 2 wg.publikacji: Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a w rzeczywistości - w brzmieniu po nowelizacjach, zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji /..../, 1a. (80) Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: /..../ 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; /.../. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) - dalej zwanym K.r.o. Stosownie do art. 128, K.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Zgodnie z art. 617 § 1 K.r.o. krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo (§ 2). Wśród krewnych w linii prostej rozróżnia się linię wstępną (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie, itd.) oraz linię zstępną (dzieci, wnuki, prawnuki, itd.). Natomiast stosownie do art. 129 § 1 i 134 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś w stosunku do rodzeństwa zobowiązany może uchylić się od świadczeń alimentacyjnych, jeżeli są one połączone z nadmiernym uszczerbkiem dla niego lub dla jego najbliższej rodziny. W niniejszej sprawie pozostaje niesporne, że G. P. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 sierpnia 1973 r. wydane przez Obwodową Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w C. stanowi, że G. P. uznana jest trwale za inwalidkę I grupy, niezdolną do pracy i samoobsługi. Niesporne jest także, że stałą faktyczną i prawną opiekę nad niepełnosprawną ciocią sprawuje skarżąca – M. D., która jest córką siostry G. P.. W świetle cytowanego art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznej, nie było możliwe. Organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy zbadały prawidłowo przesłanki wynikające z treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, a w ocenie Sądu w składzie orzekającym – zasadnie orzekły o braku podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawną ciocią. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania świadczeń pielęgnacyjnych zgodnie z którymi, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z powodu jakichkolwiek okoliczności, a więc nie tylko z powodu jej stanu zdrowia, "nie jest w stanie sprawować opieki", pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować opiekę, nie mogą zostać pozbawieni możliwości uzyskania świadczenia, które uzyskaliby, gdyby innych członków rodziny nie było. Inna interpretacja – również zdaniem Sądu w składzie orzekającym, pozostawałaby w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, które doprowadziły do wydania orzeczeń w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, w szczególności wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 czy też postanowienia sygnalizacyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. S 1/10. Uwzględniając powyższe rozważania należało jednak stwierdzić, iż przepis art. 17 ust.1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w powiązaniu z przepisami o obowiązku alimentacyjnym, wykluczał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zatem – podjętym w sprawie decyzjom nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, będących podstawą orzekania. Na marginesie Sąd informacyjnie podaje, że w sprawie rozpatrywanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt I OSK 1774/12, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. przedstawione zostało - na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, tj. czy osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz.992 ze zm.). Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne będzie mogła stanowić istotną wskazówkę w rozumieniu i stosowaniu przepisów będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.