III SA/Gd 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik – Grzanka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie wyrejestrowania automatów do gier o niskich wygranych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. znak [...] Naczelnik Urzędu Celnego, powołując przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) poinformował A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. o cofnięciu poświadczenia rejestracji 31 automatów do gier o niskich wygranych. Spółka uznając, że w/w pismo jest decyzją administracyjną wniosła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej. W odwołaniu spółka zażądała uchylenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia utraty ważności poświadczenia rejestracji oraz umorzenia prowadzonego postępowania. Jednocześnie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W., powołując się na względy ostrożności procesowej pismem z dnia 18 stycznia 2011 r. wezwała Naczelnika Urzędu Celnego do usunięcia naruszenia prawa w informacji z dnia 30 grudnia 2010 r. w wypadku uznania, iż pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność w/w odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Dyrektor Izby Celnej wskazał, że poświadczenie rejestracji automatów i urządzeń do gier nie jest rozstrzygane w drodze postanowienia ani decyzji lecz jest czynnością materialno – techniczną. W istocie pismo to było bowiem pisemnym poinformowaniem danego podmiotu o wyrejestrowaniu automatów do gier o niskich wygranych w wyniku wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie tego rodzaju gier. Innymi słowy, była to formalna konsekwencja zakończenia sześcioletniego okresu obowiązywania zezwolenia, potwierdzenie stanu faktycznego, jaki zaistniał z mocy prawa. W dniu 26 kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A Sp. z o.o. na w/w czynność Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności (aktu) z dnia 30 grudnia 2010 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej bezskuteczności, formułując zarzuty naruszenia: - art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15b ust. 4 i art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, mimo iż zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego; - § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatów do gier mimo, iż nie wygasło zezwolenie skarżącej do prowadzenia działalności w zakresie eksploatacji automatów do gier; - art. 128 oraz art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, poprzez orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie w Ordynacji podatkowej ani przepisach ustaw podatkowych; - art. 117 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez nieustosunkowanie się do wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, brak uzasadnienia dla orzeczenia o wygaśnięciu ("cofnięciu") poświadczeń rejestracji dla 31 automatów do gier i przyjęcie rażąco błędnej wykładni wymienionych przepisów, w tym przez dorozumiane przyjęcie, że poświadczenia rejestracji automatów do gier o niskich wygranych tracą ważność z chwilą wygaśnięcia zezwolenia, które zostało indywidualnie oznaczone we wniosku o rejestrację automatów, podczas gdy z w/w przepisów, w tym art. 15b ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych wynika, że automaty i urządzenia do gier mogą być eksploatowane przez podmioty posiadające zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych; - art. 2, Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej praktyki stosowania prawa, która uniemożliwia skarżącej dalszą eksploatację automatów do gier o niskich wygranych, które zostały dopuszczone do eksploatacji, pomimo, że posiada ona ważne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz nie uległy zmianie jakiekolwiek istotne elementy stanu faktycznego; - art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż można decydować o zakresie wolności działalności gospodarczej w drodze wydawania nieuzasadnionych "informacji" niepodlegających zmianie ani kontroli; - art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przedkładanie niższych źródeł prawa lub aktów nie posiadających w ogóle przymiotu źródeł prawa (treści formularzy i rejestrów) ponad wyższe źródła prawa (w szczególności przepisy ustawowe) oraz dokonywanie aktów arbitralnego stosowania przepisów z pominięciem zasad prawidłowej wykładni. W ocenie skarżącej, będące przedmiotem skargi pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. jest w istocie decyzją w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 30 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniesioną skargę wskazując, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wydanego postanowienia sąd wskazał, że poświadczenie rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest czynnością materialno - techniczną, którą upoważniony organ potwierdził spełnienie przez urządzenie wymogów określonych w przepisach prawa. Charakter czynności faktycznych ma również ustalenie przez organ administracji, w których poświadczeniach rejestracji automatów do gier zostały wskazane zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, których wygasł termin obowiązywania oraz wyrejestrowanie automatów. Zaskarżone w sprawie czynności faktyczne stanowią konsekwencję wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i nie rodzą pierwotnie żadnych obowiązków. Czynności te z istoty swej nie przyznają również uprawnień skarżącej w rozumieniu jakie przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wiąże z terminem "uprawnienie". Tym samym czynności te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. i pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył, że ewentualna kwestia oceny zgodności z prawem dopuszczalności odwołania wniesionego przez spółkę od pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. może być przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Ocena zgodności z prawem dopuszczalności odwołania wniesionego przez spółkę od pisma Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. stanowiła przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 265/11. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. wydanym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A sp. z o.o. na w/w postanowienie z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak [...] wydane przez Dyrektora Izby Celnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż pismo z dnia 30 grudnia 2010 r. tylko ze względów formalnych (zawiera elementy niezbędne do uznania pisma za decyzję) było decyzją administracyjną. Należy przypomnieć, że do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć przepis prawa materialnego, który upoważnia organ do władczego działania. Na pewno takim nie mógł być przepis § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, gdyż nie pozwala on działać organowi w sposób, który przyznaje stronie jakieś uprawnienia lub nakłada obowiązki. Skoro zaś przedmiotowe pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. nie jest decyzją, a jedynie pisemną informacją o stanie faktycznym, należy stwierdzić, że nie przysługiwało od niego odwołanie. W/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. oddalający skargę na postanowienie z dnia 8 kwietnia 2011 roku Dyrektora Izby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania A Sp. z o.o. uprawomocnił się w dniu 28 stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił bowiem skargę kasacyjną spółki od w/w wyroku z uwagi na nieuiszczenie wpisu od wniesionego środka odwoławczego. Jednocześnie w następstwie skargi kasacyjnej spółki od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie III SA/Gd 165/11 odrzucającego skargę spółki na czynność Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przedmiotowe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wtedy kiedy wnioskodawca utracił uprawnienie do prowadzenia działalności (jego zezwolenie wygasło), jak i wtedy, kiedy automat utracił właściwe cechy techniczne, organ powinien stwierdzić utratę ważności "poświadczenia rejestracji" i zobowiązać do jego zwrotu. Właściwą formą działania organu jest decyzja administracyjna, bowiem chodzi w istocie o stwierdzenie utraty uprawnienia, które to uprawnienie wiązało się z posiadaniem ważnego "poświadczenia rejestracji" automatu. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przychylić należy się do poglądu, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, nie można go domniemywać. W reasumpcji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku weźmie pod uwagę nie tylko charakter "pisma" Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r., ale także pisma strony z dnia 18 stycznia 2011 r. ("wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" oraz "odwołanie") oraz postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 kwietnia 2011 r. W ocenie NSA rzeczą sądu pierwszej instancji będzie ocena na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie. Nadto sąd pierwszej instancji winien zbadać dopuszczalność skargi sądowej na tym etapie oraz wskazać właściwy tok postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a. który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa, o jakiej mowa w przywołanym przepisie rozumie się także kwestie zastosowania określonych przepisów prawa przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest wniesienie jej na jeden z aktów lub czynności organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., m.in. decyzję administracyjną w rozumieniu art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.), zwanej dalej o.p. Stosownie do treści art. 210 § 1 o.p. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. informujące A Sp. z o. o , iż na podstawie § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r. 31 automatom należącym do spółki, określonym numerami fabrycznymi i rejestracyjnymi zostało cofnięte poświadczenie rejestracji. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 207 § 1 o.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji (...).Decyzja rozstrzyga sprawę, co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. powoływanym często przez doktrynę, a odnoszącym się do elementów, które przesądzają o tym, czy dane rozstrzygnięcie posiada formę decyzji, NSA stwierdził, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. (podobnie art. 210 § 1 o.p.), jeżeli tylko zawierają minimum elementów, niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, Sławomir Presnarowicz - Ordynacja podatkowa Komentarz, wyd. IV, Lex 2011). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu, którym Sąd I instancji pozostaje związany wyjaśnił, że stwierdzenie utraty ważności "poświadczenia rejestracji" spełnia przesłanki uznania za decyzję administracyjną. Nie jest więc wystarczające przesłanie stronie informacji, że "poświadczenie rejestracji" zostało cofnięte lub utraciło ważność. Będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 30 grudnia 2010 r. spełnia, zdaniem sądu, podstawowe wymogi z art. 210 § 1 o.p., albowiem wynika z niego, iż Naczelnik Urzędu Celnego cofnął 31 automatom należącym do A Sp. z o.o. poświadczenie rejestracji. Jest to zatem rozstrzygnięcie skierowane do skarżącej spółki, podpisane przez osobę pełniącą funkcję właściwego organu administracji Wskazać nadto należy, iż w odwołaniu z dnia 18 stycznia 2011r. spółka przedstawiła swój pogląd prawny, według którego cofnięcie poświadczenia rejestracji nie powinno nastąpić. Pismo to jest zatem odwołaniem od pisma /decyzji/ z dnia 30 grudnia 2010r., co jednoznacznie wynika z drugiego pisma z tej samej daty stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożonego – jak wskazuje strona – jedynie "z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż informacja nie jest decyzją i nie służy na nią odwołanie". Tak więc w/w odwołanie stanowi środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia 30 grudnia 2010r. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z § 2 wyżej wymienionego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie musiała być zatem uznana za niedopuszczalną z uwagi na uprzednie niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W przypadku decyzji wydanej przez organ I instancji stronie nie przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego a jedynie odwołanie rozpatrywane w odwoławczym postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, decyzja organu I instancji, która nie ma waloru ostateczności może być weryfikowana wyłącznie w drodze postępowania odwoławczego, a nie w drodze postępowania przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zaskarżony do sądu akt (pismo z 30 grudnia 2010r.) stanowił w sprawie rozstrzygnięcie sprawy (decyzję) organu I instancji, zaś pismo strony z dnia 18 stycznia 2011 r. stanowiło odwołanie od powyższej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż skarga w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji – tj. pisma (decyzji) z dnia 30 grudnia 2010r. Naczelnika Urzędu Celnego. Sądowi wiadomo z urzędu, że w sprawie o sygn. III SA/Gd 265/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał złożoną przez stronę skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 kwietnia 2011r. nr [...], którego przedmiotem było odwołanie od przywołanego powyżej, pisma (decyzji) z dnia 30 grudnia 2010r. Orzeczenie zapadłe w niniejszej sprawie jest prawomocne. Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie skarga na decyzję organu pierwszej instancji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.