III SA/Gd 187/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 30 lipca 2001r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 3 i art. 6 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 6, poz. 56) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez S. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 26 lipca 2001r. z powodu otrzymania przez nią pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Decyzja ta została doręczona S. S. w dniu 12 lutego 2007r. S. S. złożyła od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej bezprzedmiotowość w związku z pominięciem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie doręczenia decyzji. Wojewoda [...] decyzja z dnia 7 marca 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 3 pkt 3 i art. 6 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, że stanowi on podstawę do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej osobę, która otrzymała pożyczkę z Funduszu Pracy lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej. S. S. w dniu 26 lipca 2001r. otrzymała pożyczkę z Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej działalności. Okoliczności tej nie kwestionowała również strona. Skutkuje to pozbawieniem statusu gospodarczej i to od momentu kiedy istniała bez względu na to kiedy została stronie doręczona decyzja w tym przedmiocie. W końcu organ wskazał, że oprał się na powołanym wyżej przepisie w z uwagi na fakt, że obowiązywał on w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał jednak, że również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 z późn. zm.) otrzymanie pożyczki z instytucji z udziałem środków publicznych skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej ( art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy). S. S. wniosła na powyższą decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że nie rodzi ona żadnych skutków prawnych, powołał się przy tym na wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Gd 181/06. Strona wskazała na fakt, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktów, które miały miejsce po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w 2001r. Odnosząc się do faktu doręczenia jej decyzji po upływie ok. 6 lat skarżąca stwierdziła, że nie może one rodzić skutków prawnych wstecz. Skarżąca nie zgadza się też z działaniem organu odwoławczego niezgodnym z treścią wcześniejszego wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) W myśl art. 135 § 1 przedmiotowego aktu normatywnego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody [...] utrzymującego w mocy decyzję Starosty [...] o utracie przez S. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 26 lipca 2001r. Orzekając w niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał się na przepis art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) uznając, że ma on zastosowanie w sprawie. Przepis ten nakazuje właściwemu organowi administracji pozbawienie statusu bezrobotnego osoby, która otrzymała pożyczkę z Funduszu Pracy lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej. Zdaniem organu w/w przepis miał zastosowanie w postępowaniu odwoławczym z tej przyczyny, że obowiązywał on w dniu wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji. Takie stanowisko organu odwoławczego nie jest zasadne. Zgodnie z treścią art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz.1001 z późn. zm.) sprawy, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie odwoławcze lub postępowanie przed sądem administracyjnym, podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Tym samym w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez skarżącą w dniu 23 lutego 2007r., a wiec na długo po dniu 1 czerwca 2004r. tj. dniu wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, organ odwoławczy winien był je rozpoznać na podstawie przepisu art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl powołanego wyżej przepisu starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który otrzymał pożyczkę z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych lub instytucji z udziałem środków publicznych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej albo otrzymał jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej. Zauważyć jednak należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na treść w/w przepisu wskazując, że w obecnie obowiązującej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy znajduje się regulacja analogiczna do tej uregulowanej w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania jest utrata przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej w związku z otrzymaniem przez nią pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej działalności, Sąd stwierdził, że w istocie przesłanki utraty statusu osoby bezrobotnej w obu wymienionych wyżej ustawach są w tym przypadku takie same, zatem naruszenie jakiego dopuścił się organ odwoławczy polegające na zastosowaniu niewłaściwego przepisu prawa materialnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało, zdaniem Sądu, wpływu na jej wynik. Odnosząc się do meritum sprawy należy stwierdzić, że bezsporny fakt otrzymania przez skarżącą pożyczki z Funduszu Pracy przeznaczonej na podjęcie pozarolniczej działalności dawał podstawę do wszczęcia przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie utraty przez nią statusu osoby bezrobotnej i wydania decyzji w tej sprawie. Dokonując oceny charakteru decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej należy zauważyć, że skarżąca odniosła się do tej kwestii wskazując przy tym na niemożności wywoływania przez nią skutków prawnych wstecz – powołała się przy tym na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Gd 181/06. Sąd stwierdził tam, że decyzja taka ma charakter konstytutywny i dopiero ona rodzi skutek w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej. Z brzmienia art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że w istocie źródłem utraty statusu osoby bezrobotnej nie jest wyłącznie norma prawna, lecz decyzja administracyjna i w tym znaczeniu należy rozpatrywać jej konstytutywność. Rolą organu orzekającego w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej jest tutaj zbadanie istnienia przesłanek utraty takiego statusu określonych w normie prawnej, co z kolei pozwala na ustalenie przez ten organ dnia utraty statusu bezrobotnego. Tym samym sytuacja prawna adresata takiej decyzji zostaje ukształtowana nie momentem wejścia decyzji do obrotu prawnego, lecz z momentem ustalonym przez organ na podstawie przesłanek określonych w przepisie prawa materialnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i kontrolne. Organ odwoławczy uwzględnia zatem stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając ewentualnie granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się de facto jedynie do kontroli zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia, nie zwracając przy tym uwagi na fakt, że od daty jego wydania upłynęło szereg lat. Tymczasem Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżąca z dniem 28 listopada 2005r. nabyła ponownie status osoby bezrobotnej ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. akt III SA/Gd 108/07), czego nie zauważył organ odwoławczy wydając zaskarżone orzeczenie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że nie może pozostawać w obrocie prawnym decyzja z dnia 7 marca 2007r. pozbawiająca skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 lipca 2001r. bez jednoczesnego odniesienia się do faktu ponownego nabycia przez nią statusu osoby bezrobotnej. Z sentencji, jak również uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ponowny fakt nabycia statusu osoby bezrobotnej przez S. S. nie miał miejsca, co nie jest przecież zgodne ze stanem faktycznym. W tym stanie rzeczy za zasadny należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktów, które miały miejsce po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w 2001r. W końcu odnosząc się do żądania uznania obu decyzji za bezprzedmiotowe z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji do dnia jej doręczenia skarżącej, to należy stwierdzić, że żądanie to nie jest zasadne z uwagi na fakt, że przepisy postępowania administracyjnego nie łącza z faktem późniejszego - po dacie wydania – doręczenia decyzji skutków w postaci bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Bezprzedmiotowość oznacza, że w danej sprawie występuje brak jakiegoś elementu materialnego stosunku prawnego, na skutek czego nie można wydać decyzji co do jej istoty. Bezspornie faktu późniejszego doręczenia skarżącej decyzji nie można zaliczyć do materialnych elementów stosunku prawnego występującego w niniejszej sprawie. Z faktem tym łącza się natomiast różne określone w przepisach k.p.a. skutki., w tym m.in. wynikająca z art. 110 k.p.a. zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 7 marca 2007r. została wydana z naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań.