III SA/Gd 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na pismo Starszego Specjalisty Działu Lecznictwa Uzdrowiskowego [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe o nr ewidencyjnym [...] postanawia: odrzucić skargę. Skarżący Z. M. określił, że przedmiotem skargi jest decyzja Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: " NFZ") z dnia 16 stycznia 2017 r., dotycząca skierowania na leczenie uzdrowiskowe o nr ewidencyjnym [...] i wniósł o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący otrzymał w dniu 29.12.2016 r. skierowanie do sanatorium wskazujące datę stawienia się na leczenie uzdrowiskowe w dniu 5.01.2017 r. tj., w okresie krótszym niż przewiduje to ustawowy termin – 14 dni. Ponieważ w tak krótkim czasie skarżący nie mógł odwołać wcześniejszych zobowiązań, natychmiast odesłał skierowanie. W odpowiedzi na przytoczoną w całości skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "piszący", "odpowiadający na skargę", "Dyrektor", "NFZ") wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych i merytorycznych. W szczególności piszący podniósł, że w rzeczywistości przedmiotem skargi jest niedoręczenie skarżącemu skierowania do uzdrowiska w terminie 14 dni przed rozpoczęciem leczenia, co nie stanowi decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego ani też – żadnego innego aktu indywidualnego bądź generalnego ani czynności organu administracji publicznej, podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym z tej przede wszystkim przyczyny, że Narodowy Fundusz Zdrowia ( ani Dyrektor Oddziału) nie jest organem administracji publicznej, zaś zaskarżany akt lub czynność winny mieścić się w pojęciu "działalność administracji publicznej", co w tym wypadku nie następuje. Kolejnym argumentem za odrzuceniem skargi, zdaniem piszącego, jest jej przedwczesność (niedopuszczalność) z powodu nie wyczerpania warunku "wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Z ostrożności procesowej przedstawiono również przyczyny merytoryczne, dla których, zdaniem piszącego, skargę Z. M. należy odrzucić. Jest to, przede wszystkim, brak naruszenia przez NFZ prawa, na dowód czego piszący przedstawił przebieg postępowania w sprawie skierowania Z. M. na leczenie uzdrowiskowe, począwszy od skierowania pacjenta przez lekarza, które wpłynęło do NFZ POW NFZ w dniu 3.04.2015 r. i zarejestrowane zostało za nr [...] poprzez czynności związanych z zakwalifikowaniem, przesyłaniem, informowaniem pacjenta i placówki leczniczej - sanatoryjnej, a na koniec - odmowę (rezygnację) pacjenta ze skorzystania z pobytu w uzdrowisku w dniach 30.12. 2016 r. - 2.01.2017 r. i zwrot skierowania z Sanatorium Uzdrowiskowego [...] w P. w dniu 12.01.2017 r. Opisany szczegółowo przebieg postępowania świadczy, zdaniem piszącego, że POW NFZ nie dopuścił się naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym skierowania na leczenie uzdrowiskowe Z. M., zatem – skarga jest nieuzasadniona. W tym miejscu zauważyć należy, że przedstawiona argumentacja ad meritum przemawiałaby za oddaleniem skargi, jako niezasadnej, nie zaś – za jej odrzuceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Postępowanie przed sądem administracyjnym regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Merytoryczne rozpatrzenie skargi przez sąd poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Z dokumentów nadesłanych przez Dyrektora POW NFZ wynika, że skarżący Z. M., w oparciu o potwierdzone skierowanie na leczenie uzdrowiskowe i po jego zweryfikowaniu, został skierowany na leczenie uzdrowiskowe w uzdrowisku [...] w P. w okresie od 5 stycznia do 26 stycznia 2017 r. Wcześniej, w dniu 18 maja 2015 r., świadczeniobiorca został poinformowany m. innymi, o konieczności oczekiwania "w kolejce", adresie strony internetowej, gdzie można śledzić proces realizacji skierowania i o tym, że "NFZ nie zapewnia kierowania ubezpieczonych do wybranych przez nich uzdrowisk i na wybrane terminy. Każde skierowanie wpisywane jest na listę oczekujących zgodnie z terminem jego wpływu, a czas jego realizacji zależy od liczby pacjentów znajdujących się w kolejce" (cyt. z pisma z dn. 18.05.2015 r. – w aktach adm.). Pismem z dnia 15 grudnia 2016 r.nr kancelaryjny [...]POW NFZ w Gdańsku poinformował Uzdrowisko i skarżącego o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, przy czym z załączonego do akt wydruku "śledzenia przesyłek" wynika, że wskazane pismo adresowane do skarżącego awizowane zostało pierwszy raz w dniu 21 grudnia 2016 r., a odebrane przez adresata z FUP T. 1 w dniu 29 grudnia 2016 r. W w/w piśmie zawarto również informację, że "w przypadku rezygnacji z potwierdzonego skierowania należy w trybie natychmiastowym powiadomić o tym fakcie właściwy oddział wojewódzki NFZ oraz odesłać oryginał potwierdzonego skierowania. Oceny zasadności rezygnacji dokonuje oddział wojewódzki NFZ na podstawie pisemnego i udokumentowanego uzasadnienia Świadczeniobiorcy oraz przedstawionej dokumentacji medycznej. Nieuzasadniony bądź nieudokumentowany zwrot skierowania na leczenie uzdrowiskowe będzie traktowany jako rezygnacja z leczenia, a całość dokumentacji zostanie zwrócona lekarzowi wystawiającemu skierowanie/.../. Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r., które wpłynęło do POW NFZ w dniu 30 grudnia 2016 r., skarżący zwrócił się "o przesunięcie terminu z uwagi na wcześniejsze podjęte zobowiązania, wiążące się z opłatami finansowymi /.../. Kolejnym pismem z dnia 2 stycznia 2017 r.( wpływ do POW NFZ w dniu 4 stycznia 2017 r.), Z. M. wniósł o "przesunięcie pobytu w sanatorium o trzy dni tj. od 8.01.2017 r. bez finansowego obciążenia lub wyznaczenie późniejszego terminu i zarzucił, że oczekiwał na skierowanie do sanatorium trzy lata, a otrzymał je z tygodniowym wyprzedzeniem". Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. POW NFZ poinformował skarżącego, że "po zapoznaniu się z okolicznościami dokonanej przez pana rezygnacji z potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe, które po rozmowie telefonicznej ze świadczeniobiorcą zostało wysłane do uzdrowiska /..../ brak jest podstaw do zmiany terminu leczenia /.../". Pouczono przy tym, że skarżącemu nie przysługuje możliwość współdecydowania w zakresie wyboru terminu oraz uzdrowiska, do którego zostanie skierowany na podstawie potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Taka możliwość istnieje bowiem wyłącznie w przypadku skierowania do uzdrowiskowego leczenia ambulatoryjnego. Organ wskazał także, że skierowanie skarżącego zostało odesłane do lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, który je wystawił i o ponownym ubieganiu się o leczenie uzdrowiskowe zdecyduje ów lekarz, wystawiając nowe skierowanie. W/w pismo, nazwane przez Skarżącego w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 r. "decyzją" ( data wpływu do POW NFZ 27 stycznia 2017 r.), zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak z powyższego wynika, przedmiotem badanej skargi Z. M. jest pismo pracownika POW NFZ, którym poinformowano skarżącego, że brak jest podstaw do zmiany terminu leczenia uzdrowiskowego i powiadomiono o obowiązujących przepisach prawa oraz o niewynikającym z nich uprawnieniu dla skarżącego do współdecydowania o terminie i miejscu realizacji leczenie uzdrowiskowego, na które został skierowany potwierdzonym skierowaniem. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Krótkiego wyjaśnienia przy tym wymaga, że akt (czynność), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, musi charakteryzować się tym, że został podjęty w indywidualnej sprawie i skierowany do oznaczonego podmiotu oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Aby akt lub czynność organu administracji podlegała kognicji sądów administracyjnych musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia, jak to już wskazano, jest pismo Starszego Specjalisty Działu Lecznictwa Uzdrowiskowego POW NFZ informujące skarżącego o obowiązujących przepisach prawa oraz o niewynikającym z nich uprawnieniu dla skarżącego do współdecydowania wraz z Funduszem w zakresie wyboru czasu realizacji leczenie uzdrowiskowego, na które został skierowany potwierdzonym skierowaniem, a tym samym o zwrocie potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe z uwagi na nieuzasadnioną merytorycznie rezygnację skarżącego z tego leczenia. Sąd stwierdza, że pismo to, w ocenie Sądu, nie zalicza się do żadnej z kategorii aktów (czynności), o których mowa w w/w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., nie kreuje bowiem praw i obowiązków skarżącego, który wcześniej uzyskał potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe, obwarowane jednakże wskazywanymi warunkami. Wydanie i doręczenie zaskarżanego zawiadomienie rodzi jedynie skutek informacyjny oraz pouczenia skarżącego. Zawiadomienie nie prowadzi do przyznania skarżącemu żadnych prawa lub nałożenia na niego obowiązku, lecz ma na celu jedynie zawiadomienie świadczeniobiorcę leczenia uzdrowiskowego o tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie może decydować o czasie i miejscu, gdzie będzie realizowane potwierdzone skierowanie na leczenie uzdrowiskowe. Informacji takiej w ocenie Sądu nie można uznać ani za decyzję, czy też za postanowienie, jak również za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Procedura w zakresie kierowania na leczenie uzdrowiskowe unormowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach oraz postanowieniami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. 2011. nr 142, poz. 835), dalej rozporządzenie Ministra Zdrowia. Na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia skierowania na leczenie uzdrowiskowe potwierdzane są zgodnie z kolejnością wpływu do oddziału wojewódzkiego NFZ, tym samym przydzielenie stacjonarnego leczenia uzdrowiskowego w terminie wybranym przez pacjenta, który nie wynika z kolejki osób oczekujących na potwierdzenie świadczenia opieki zdrowotnej, pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. Zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach, jak również wśród aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, Sąd nie znalazł przepisów uprawniających świadczeniobiorcę (ubezpieczonego) do indywidualnego określania terminu i miejsca realizacji przez NFZ leczenia uzdrowiskowego. Wręcz przeciwnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia wynika, że potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia określa 1. rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb; 2. odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej; 3. datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - czas trwania; 4. okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej. Bezsprzecznie lekarz specjalista zakwalifikował skarżącego na uzdrowiskowe leczenie sanatoryjne, które Oddział NFZ potwierdził. Należy zauważyć, że tylko w przypadku określonym w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia, tj. skierowania na leczenie uzdrowiskowe w warunkach ambulatoryjnych, potwierdzonego przez właściwy oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, świadczeniobiorca uzgadnia termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego z zakładem lecznictwa uzdrowiskowego, do którego otrzymał skierowanie, nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia. Zakład lecznictwa uzdrowiskowego potwierdza świadczeniobiorcy uzgodniony termin rozpoczęcia leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych w formie pisemnej lub elektronicznej. Reasumując żaden powszechnie obowiązujący przepis prawa nie daje świadczeniobiorcom - przy skierowaniu ich na leczenie uzdrowiskowe, możliwości współdecydowania o terminie i miejscu realizacji takiego leczenia. Przepisy prawa nie normują także w żadnym miejscu kwestii "uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione". Zatem, wobec braku takich regulacji prawnych, pismo informujące o zwrocie potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe z uwagi na nieuzasadnioną merytorycznie rezygnacje z jego wykorzystania przez skarżącego, nie może być uznane jako informacja o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z12 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 236/15). Wobec powyższego skarżone pismo jest jedynie informacją organu o skutkach nieskorzystania przez skarżącego w określonym terminie z potwierdzonego skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Wobec tego Sąd stwierdza, że skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.,.