III SA/Gd 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował A. S. (dalej także jako "skarżący") prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli w dniu 16 października 2018 r. naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Postępowanie wszczęto w związku z przekazanym organowi przez Komendę Wojewódzką Policji w G. protokołu kontroli z dnia 16 października 2018 r., w którym wskazano, że należący do ww. przewoźnika zespół pojazdów, którym wykonywano transport drogowy znajdował się w złym stanie technicznym. Pismem z dnia 17 listopada 2018 r. A. S. wystąpił do organu o przesłanie protokołu przesłuchania kierowcy, który prowadził poddany kontroli zespół pojazdów. Pismem z dnia 26 listopada 2018 r. przedsiębiorca został poinformowany przez organ o braku możliwości przesłania protokołu z przesłuchania kierowcy, gdyż nie został on przesłuchany w charakterze obwinionego lub świadka. W związku z otrzymanym pismem A. S. wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego datowane na dzień 29 listopada 2018 r. zażalenie na niezgodne z prawem działania organu pierwszej instancji. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. A. S. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej do czasu rozpoznania wniesionego przez niego zażalenia. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 16 października 2018 r. udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 123 § 1 w zw. z art. 98 § 1 oraz art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako k.p.a.). W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie zostało zainicjowane przez A. S., wobec czego nie zachodzi możliwość zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła również żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania, wymienionych w art. 97 k.p.a. W postanowieniu zawarte zostało pouczenie, że "na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia". A. S. wniósł do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem organu pierwszej instancji zażalenie z dnia 10 stycznia 2019 r. na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. W piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r. przekazującym zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. organ pierwszej instancji wskazał, że po zapoznaniu się z treścią zażalenia i po wnikliwym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących regulacji prawnych organ pierwszej instancji wnosi o stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej wydanego postanowienia Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. Uwzględniając treść ww. przepisów organ odwoławczy uznał, że zażalenie strony na odmowę zawieszenia postępowania jest niezasadne. W ocenie organu nie ma potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania zażalenia strony na odmowę przesłania jej protokołu z przesłuchania kierowcy. Rozpatrzenie tego zażalenia nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy nie odniósł się wprost do kwestii jego dopuszczalności, przytaczając w uzasadnieniu treść art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. A. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego nr [...] wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie toczącego się postępowania dotyczącego przeprowadzonej w dniu 16 października 2018 r. kontroli drogowej. W ocenie skarżącego w sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 134 § 2 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skarżący uczynił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., którym to organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 k.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 k.p.a. wskazuje na obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które w ocenie Sadu należy zakwalifikować jako rażące, zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela i przyjmuje za własne ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pod rządami art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. i w którym to brzemieniu przepis ten dalej obowiązuje, stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazany przepis, to jest art. 101 § 3 k.p.a. został przez organ powołany w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Pomimo tego organ rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, które jest niezaskarżalne. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. nie wynika aby zaskarżeniu podlegały wszelkie postanowienia dotyczące kwestii zawieszenia postępowania, ale wyłącznie te, których przedmiotem jest albo zawieszenie postępowania (bez rozróżnienia czy postanowienie o zawieszeniu postępowania jest podejmowane w wyniku uwzględnienia wniosku strony, czy też postanowienie to zostaje wydane przez organ z urzędu) oraz odmowa podjęcia zawieszonego postępowania (negatywne rozpoznanie wniosku strony w tym względzie). A contrario pozostałe możliwe rozstrzygnięcia, to jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. Dokonując wykładni art. 101 § 3 k.p.a. uwzględnić trzeba, że przed nowelizacją k.p.a. obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. wskazany przepis posiadał inne brzmienie, to jest stanowił, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Taką argumentację przedstawiono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r. (sygn. akt OPS 4/00; publ. ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 k.p.a. W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje, że intencją ustawodawcy było doprecyzowanie treści ww. przepisu i zawężenie kręgu postanowień które są zaskarżalne. Oczywiście nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r.; sygn. akt II OSK 2372/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (wyrażonej art. 12 § 1 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podsumowując powyższe rozważania powtórzyć należy, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania było wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na podstawie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznał zaś wniesiony przez skarżącego niedopuszczalny środek odwoławczy, co uzasadnia uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji stanowiło bowiem kwalifikowaną wadę poddanego kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia. Mając na uwadze fakt zawarcia błędnego pouczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 3 stycznia 2019 r. Sąd wskazuje, że w świetle art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia) błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stwierdzić jednakże należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Okoliczność błędnego pouczenia skarżącego przez organ pierwszej instancji pozostaje zatem bez wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonego postanowienia. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika jednocześnie, że stwierdzenie nieważności postanowienia czyni zbędną potrzebę dokonania przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez skarżącego skardze. Stwierdzenie nieważności aktu w rozpoznawanej sprawie oznacza bowiem jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, przy wskazaniu, że jego wydanie w ogóle nie powinno było mieć miejsca. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy zgodnie z art.153 p.p.s.a.