III SA/Gd 200/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 2 stycznia 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. F. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 76 ust. 1 i 2 pkt. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy ( j.t. Dz. U. z 2008, Nr 69, poz.415 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania A. F. od decyzji Starosty [...] z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 406,30 zł utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: A. F., zarejestrowana jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] pobrała zasiłek w okresie od 5.05.2010 r. do 21.05.2010 r. w kwocie 406,30 zł. Ostateczną decyzję Wojewody [...], uchylającą decyzję przyznającą stronie status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dnia 30 czerwca 2011 r. A. F. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a od wyroku tego sądu oddalającego skargę – wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją organu I instancji podjętą w tej sprawie uznano zasiłek dla bezrobotnych pobrany w okresie w/ wskazanym za świadczenie nienależne. A. F. utraciła status osoby bezrobotnej z powodu pełnienia funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, co powodowało brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia. W dniu 1 lutego 2010 r. A. F. oświadczyła, że przyjmuje do wiadomości, że utraci status bezrobotnego, jeżeli nie będzie zdolna i gotowa do podjęcia pracy oraz, że w takim przypadku traci prawo do zasiłku. a w dniu 3 lutego 2010 r. oświadczyła, że jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, Stosownie do unormowań art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierających definicję bezrobotnego i – art. 76 ust. 1 oraz ust. 2, nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i definiujących, jakie świadczenie należy uznać za nienależne, zdaniem organu odwoławczego prawidłowo orzeczono o obowiązku zwrotu określonej kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. F. napisała, że decyzje podjęte zostały z naruszeniem: 1/ art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego zastosowanie i orzeczenie o zwrocie pobranego świadczenia, 2/ art.76 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędne przyjęcie, że świadczenie z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, pobrane przez skarżącą, jest świadczeniem nienależnym oraz poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd, 3/ art. 7, 75 i 77 kpa, przejawiającym się w tym, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd w przedmiocie świadczenia z tytułu zasiłku dla bezrobotnych i zastąpienie wyjaśnienia stanu faktycznego domniemaniami wynikającymi z wyroków sądów administracyjnych wydanych w odmiennych stanach faktycznych, 4/ art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w części dotyczącej świadomości skarżącej co do wprowadzenia organu w błąd, 5/ art.145 § 1 pkt. 5 kpa przejawiającym się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że przyczyny dla których wznowiono postępowanie w sprawie dotyczącej uznania strony za bezrobotną i odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych były znane organowi przed jej wydaniem, a w konsekwencji również 6/ wszczęciem postępowania dotyczącego zwrotu świadczeń 7/ art.138 § 1 pkt. 1 kpa, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak również prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania przez organ drugiej instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, 8/ art.107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, dotyczących nie wykazania przez organ administracji, że skarżąca świadomie wprowadziła organ w błąd, jak również nie odniesienie się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów, 9/ art. 136 kpa, poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków - pracowników organów administracji, na okoliczność ustalenia, że organ administracji jeszcze przed wydaniem decyzji o uznaniu skarżącej za bezrobotną został poinformowany o pełnieniu przez skarżącą funkcji w zarządzie spółki kapitałowej. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, między innymi, że skarżąca, przed uzyskaniem statusu bezrobotnej informowała pracowników PUP w [...] o fakcie piastowania przez nią funkcji w zarządzie spółki kapitałowej, uzyskała wówczas informację, podobno po konsultacji z radcą prawnym urzędu, że w przypadku nie pobierania przez skarżącą żadnego wynagrodzenia, pełnienie funkcji w zarządzie spółki nie ma znaczenia. Mimo konsekwentnego podnoszenia przez skarżącą tego zarzutu również w toku niniejszej sprawy, organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Nie można zgodzić się z organem drugiej instancji, że skarżąca podała nieprawdziwe informacje dotyczące jej gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin. Organy obu instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, a to na nich ciąży obowiązek wykazania, że świadczenie pobrane przez skarżącą było nienależne, czyli było to: "świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie". Ponadto skarżąca nie został prawidłowo poinformowana przez organy administracji w przedmiocie oceny gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przesłanka bycia członkiem zarządu spółki kapitałowej jako okoliczność wyłączająca możliwość podjęcia pracy w pełnym zakresie nie jest przesłanką ustawową. Skoro nie jest przesłanką ustawową, to kwestia zdolności do podjęcia zatrudnienia powinna zostać w tym przypadku oceniona indywidualnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego. Wobec brzmienia w/w przepisu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także przedstawionym skarżącej oświadczeniu bezrobotnego, jak również przy ustnym potwierdzeniu opisanych wyżej okoliczności skarżąca nie mogła mieć świadomości, że jedynie formalne i nieodpłatne pełnienie przez nią funkcji w zarządzie spółki kapitałowej, która w tym czasie nie funkcjonowała – była jedynie zarejestrowana – wyłącza możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Organ powołuje się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a przecież skarżąca nie ma obowiązku znać wyroków sądów w sprawach jej nie dotyczących i nie może działać tu zasada ignorantia iuris nocet. Pouczenie wydane przez organ nie zawiera żadnej, najskromniejszej nawet informacji, że członkostwo w spółce kapitałowej pociąga za sobą tak daleko idące konsekwencje. Organ winien wykazać, że skarżąca wprowadziła świadomie organ w błąd, a co do tej okoliczności nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Skarżąca twierdzi, że mimo figurowania jako członek zarządu w niedziałającej spółce kapitałowej była cały czas zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze, bowiem dla rezygnacji z funkcji członka zarządu wymagane jest jedynie złożenie oświadczenia woli, skarżąca nie jest związana ze spółką [...] żadnymi innymi umowami. Dla wzmocnienia argumentacji powołano poglądy wyrażone w uzasadnieniach do wyroków Sądów: WSA w Opolu z dn.30 września 2010 r., w sprawie sygn. akt SA/Op 368/10, NSA z dn. 16 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 80/08 i NSA z dn. 14 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1184/07. Nadto wskazano, że, zdaniem skarżącej, to sam organ nie wiedział, że formalne pełnienie funkcji w zarządzie niedziałającej spółki kapitałowej stanowi przeszkodę w uznaniu danej osoby za bezrobotną i dopiero uzyskanie z Ministerstwa Pracy opinii spowodowało wznowienie postępowania i dalsze ujemne konsekwencje dla skarżącej. Na koniec podniesiono, że większość powołanych argumentów przedstawiana była w odwołaniu od decyzji organu I instancji ale organ odwoławczy nie odniósł się do nich w uzasadnieniu do zaskarżanej decyzji jak również nie uwzględnił wniosków dowodowych strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona decyzja jest w pełni uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ). Skarga jest uzasadniona z następujących względów: rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze to, że ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję własną przyznającą stronie status osoby bezrobotnej od dnia 3.02.2010 r. i prawo do zasiłku od dnia 5.05.2010 r. oraz orzeczono o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Duża część argumentacji przedstawianej w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Sądu w tej sprawie zawiera zarzuty odnoszące się w zasadzie do decyzji poprzedzających decyzje zaskarżane w niniejszym postępowaniu. Przede wszystkim dotyczy to kwestii, czy organ I instancji wiedział wcześniej ( tj. przed podjęciem decyzji o uznaniu strony za osobę bezrobotną) o pełnieniu przez A. F. funkcji członka zarządu spółki kapitałowej i jaki to miało wpływ na prawidłowość wznowienia postępowania w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Część argumentów dotyczy obu tych spraw – jak np. to, czy zarówno organ I instancji jak i A. F. mieli świadomość, iż formalne uczestniczenie w zarządzie nie funkcjonującej i nie zarabiającej spółki kapitałowej stanowi przeszkodę do uznania danej osoby za osobę bezrobotną i przyznanie jej prawa do zasiłku, bowiem brak ku temu klarownego zapisu ustawowego, a wreszcie – część argumentacji odnosi się do decyzji podjętych w sprawie niniejszej i te zarzuty skargi są uzasadnione. W szczególności należy mieć na uwadze, że art. 76 ust. 1i ust. 2 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowiący podstawę orzekania w sprawie niniejszej stanowi, że : "osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne, a za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie". W myśl art. 9 ust. 1.pkt. 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy, między innymi, wydawanie decyzji o: obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, Oznacza to, że sprawa dotycząca obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, należy do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w której zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny decyzji organów obu instancji. Organ odwoławczy przedwcześnie uznał bowiem uznał za udowodnioną okoliczność rzekomego nie poinformowania przez skarżącą pracowników organu I instancji o pełnieniu przez A. F. funkcji w zarządzie spółki [...] i przez to - zaistnieniu przesłanek cyt. wyżej art. 76 ust. 1 i 2 pkt. 2 ustawy. Zauważyć również należy, że w/w przepis przewiduje dwie alternatywne sytuacje spowodowane przez bezrobotnego: "wypłatę świadczenia pieniężnego na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów" albo " w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie". Z treści przepisu wynika, że organ, orzekający o obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego w drodze decyzji administracyjnej ma obowiązek ustalić i ocenić w trakcie tegoż postępowania wszystkie okoliczności wymienione w przepisie. Gdyby samo uchylenie decyzji o uznaniu danej osoby za bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku powodowało niejako automatycznie uznanie pobranych świadczeń za nienależne ( jak zdaje się sugerować organ II instancji) nie byłoby potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania w tej materii. Tymczasem analiza omawianego przepisu wskazuje, że ustawodawca przewidział, że świadczenie jest nienależne (tylko) wtedy, gdy świadczeniobiorca złożył nieprawdziwe oświadczenie lub posłużył się sfałszowanymi dokumentami albo świadomie wprowadził w błąd organ. Działanie świadczeniobiorcy przewidziane w przepisie nie jest więc tożsame z opisem działania skarżącej i nie może polegać na złożeniu przez A. F."oświadczenia niezgodnego ze stanem rzeczywistym", jak to ujął w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji. Słusznie podniesiono w skardze, że organy obu instancji nie udowodniły i nie wykazały w uzasadnieniach do decyzji, że A.F. świadomie wprowadziła w błąd Urząd Pracy w [...]. Ponadto organy przeoczyły, ze A. F. konsekwentnie w toku postępowania podnosiła, iż przed zarejestrowaniem się jako osoba bezrobotna i uzyskaniem prawa do zasiłku informowała pracownika organu I instancji o formalnym pełnieniu funkcji w zarządzie spółki kapitałowej, a w odwołaniu od decyzji organu I instancji datowanym dnia 16.01.2012 r. wnosiła o przesłuchanie strony w charakterze świadka na tę okoliczność. Podnosiła, że w związku z działalnością Spółka czyniła w tym samym Urzędzie starania o dofinansowanie do stanowiska pracy (str. 1 i 2 odwołania). Zarówno twierdzenia strony jak i wniosek dowodowy zostały zignorowane przez organ odwoławczy, co pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 78 kpa. Organy obu instancji nie odniosły się również do zarzutu strony, że informacja dla bezrobotnego znajdująca się na karcie rejestracyjnej bezrobotnego nie zawiera informacji co do konsekwencji wynikających dla bezrobotnego z tytułu pozostawania w zarządzie spółki kapitałowej bez uzyskiwania wynagrodzenia. Podzielając zarzuty skargi stwierdzić należy, że wszystkie powyższe okoliczności mają znaczenie dla ustalenia, czy skarżąca wypełniła hipotezę art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pobrała nienależne świadczenie, które obowiązana jest zwrócić. Mając powyższe na uwadze i stwierdziwszy, że decyzje organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a na skutek braku dostatecznych ustaleń – z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy, a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji znajduje umocowanie w art. 152 tego aktu.