I OSK 80/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1215/06 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1215/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Decyzją tą uznano pobrany przez K. L. zasiłek dla bezrobotnych, za okres od 21 listopada 2003 r. do 20 maja 2004 r. w łącznej kwocie 3.021,90 zł, za nienależne świadczenie i zobowiązano go do zwrotu tej kwoty. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 13 listopada 2003 r. K. L. uzyskał status osoby bezrobotnej, a następnie prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 21 listopada 2003 r., zaś w związku z wyczerpaniem ustawowego okresu pobierania zasiłku organ zatrudnienia orzekł o utracie przez niego prawa do zasiłku od dnia 21 maja 2004 r., a decyzją z dnia 24 września 2004 r. pozbawiono go statusu osoby bezrobotnej. W dniu 17 lutego 2005 r. K. L. ponownie zgłosił się w Grodzkim Urzędzie Pracy celem rejestracji, przedstawiając decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2005 r. [...] o wykreśleniu z dniem 16 lutego 2005 r. z ewidencji zarejestrowanej dnia 26 czerwca 1992 r. przez niego działalności gospodarczej. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, iż K. L. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach od 26 czerwca 1992 r. do 11 stycznia 1993 r., od 29 czerwca 1993 r. do 31 lipca 1993 r., a w dniu 16 lutego 1993 r. złożył oświadczenie o podjęciu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę dlatego został wyłączony z ubezpieczenia, jako prowadzący działalność gospodarczą. Z kolei z informacji otrzymanej z Urzędu Skarbowego, której uzyskanie miało na celu ustalenie czy K. L. podjął działalność zgłoszoną do ewidencji w dniu 29 czerwca 1992 r. pod nr [...], wynika, iż skarżący figurował w rejestrze podatników z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od 29 czerwca 1992 r. do 12 sierpnia 1994 r. Ponadto organ ustalił w oparciu o informację z Urzędu Miasta Krakowa Wydział Handlu i Usług, Oddział Ewidencji Działalności Gospodarczej, że K. L. figurował w rejestrach osób prowadzących działalność gospodarczą nr ewidencyjny [...] od dnia 29 czerwca 1992 r. do dnia 16 lutego 2005 r. Te ustalenia doprowadziły organ do wniosku, iż K. L. podjął działalność gospodarczą w dniu 29 czerwca 1992 r. pod nr ewidencyjnym [...] i wykreślił ją dopiero z dniem 16 lutego 2005 r. i wobec tego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o przyznaniu statusu bezrobotnego z dniem 13 listopada 2003 r. oraz zasiłku dla bezrobotnych od 21 listopada 2003 r. i w wyniku wznowienia decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił: – decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2003 r. o uznaniu K. L. za bezrobotnego, – decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2003 r. o uznaniu od 21 listopada 2003 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, – decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2004 r. o ustaniu z dniem 21 maja 2004 r. prawa do zasiłku z powodu wyczerpania ustalonego okresu pobierania, orzekając o odmowie uznania K. L. za osobę bezrobotną z dniem 13 listopada 2003 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku od 21 listopada 2003 r. W konsekwencji, podejmując decyzję o uznaniu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za nienależne świadczenie organy wskazały na okoliczność, że w dniu rejestracji, tj. 13 listopada 2003 r. na karcie rejestracyjnej K. L. złożył podpis pod oświadczeniem, iż nie prowadzi działalności gospodarczej, które nie polegało na prawdzie i wprowadziło organ zatrudnienia w błąd, który doprowadził do wypłaty zasiłku. W skardze K. L. przekazał, iż z dniem 12 sierpnia 1994 r. faktycznie zlikwidował działalność gospodarczą choć jej nie wyrejestrował. Przechodząc do rozważań Sąd stwierdził: przyjęta przez organy definicja osoby bezrobotnej jest trafna i brak było podstaw do odmiennej interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który jest identyczny z przepisem ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), a jego wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. I OSK 153/05, wskazuje na konieczność wykazania przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, że nie podjęła działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia jej wyrejestrowania. Przepis ten stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, działalność tę prowadzi, jest ono wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie pobierania zasiłku skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to próby wykazania, że nie podjął działalności gospodarczej w czasie pobierania zasiłku są pozbawione, z punktu widzenia omawianego przepisu, jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Jednakże kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie z punktu widzenia art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia. Trafnie organy przyjęły, że warunkiem wystarczającym uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie, w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2, jest okoliczność, że został on wypłacony na podstawie nieprawidłowego oświadczenia. Nie podlega przy tym ocenie, czy oświadczenie zostało złożone w celu wyłudzenia świadczenia ani to, czy złożeniu takiego oświadczenia towarzyszyła chęć wprowadzenia organu w błąd. Podstawą uznania świadczenia za nienależne, w tym przypadku, jest wyłącznie to, iż oświadczenie będące podstawą jego zgłoszenia było obiektywnie niezgodne z prawem, tj. w tym przypadku organ został wprowadzony w błąd co do ustawowych przesłanek uznania za bezrobotnego. Skarżący, jak wynika z akt, nie polemizuje z faktem, że działalność tę kiedyś prowadził, a zmierza jedynie do wykazania, że jej nie kontynuował w chwili pobierania świadczenia z Funduszu Pracy, co było wystarczające dla uznania go za osobę bezrobotną, a świadczenia za nienależne. Reprezentowany przez adwokata, K. L. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając naruszenie prawa: – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), poprzez niewłaściwą jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż w momencie składania oświadczenia przez skarżącego celem uzyskania statusu bezrobotnego prowadził działalność gospodarczą; – art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący pobrał świadczenie nienależne i zobowiązany jest do jego zwrotu, w sytuacji gdy zostało mu ono wypłacone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa; – art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), poprzez błędne jego zastosowanie, a to przez uznanie, iż wypłata świadczeń pracowniczych nastąpiła w oparciu o nieprawdziwe oświadczenia złożone przez skarżącego i domagają się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzut dotyczący naruszenia art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) dalej "ustawa o zatrudnieniu", należy uznać za usprawiedliwiony. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż niezależnie od oceny czy skarżący spełniał warunki do przyznania statusu osoby bezrobotnej, kluczową kwestią było ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Podstawą uznania przez organy pobranego świadczenia za nienależne było to, że stwierdziły one, iż udzielone ono zostało na podstawie nieprawdziwego oświadczenia, zatem spełniona została przesłanka wskazana w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu. Zgodnie z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach, świadomego wprowadzenia w błąd państwowego urzędu pracy przez osoby pobierające to świadczenie. Jak wskazano wyżej, organy uznały oświadczenie K. L., złożone celem otrzymania świadczenia, za nieprawdziwe, a pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarżący uważa natomiast, iż przepis ten nie powinien mieć w sprawie zastosowania. Nieprawdziwość oświadczenia, zdaniem organów i Wojewódzkiego Sądu, miała polegać na tym, że skarżący składając wniosek – kartę rejestracyjną bezrobotnego - stwierdził, iż nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem nie skreślił takiego punktu kwestionariusza. Tym samym organ zatrudnienia został wprowadzony w błąd co do ustawowych przesłanek uznania za bezrobotnego, jak podkreślił Wojewódzki Sąd. Ta nieprawdziwość miała swoje źródło – zdaniem organów i Sądu – w tym, że skarżący zarejestrował działalność gospodarczą 29 czerwca 1992 r., a wyrejestrował ją dopiero 16 lutego 2005 r., zatem 13 listopada 2003 r., tj. w dniu złożenia ww. wniosku o zarejestrowanie go jako bezrobotnego, nie spełniał w istocie tego statusu, bowiem był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej, podczas gdy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o zatrudnieniu, status bezrobotnego przewiduje dla osoby, która takiego wpisu nie posiada. Jednak, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd, a co już wskazano wyżej, istotą niniejszej sprawy jest nie to, czy K. L. spełniał przesłanki uznania go za bezrobotnego, gdzie miałby zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o zatrudnieniu, ale czy pobrane świadczenie – zasiłek dla bezrobotnych – można uznać za nienależne, w rozumieniu art. 76 ust,. 2 pkt 2 tej ustawy. Nie można zgodzić się z oceną co do nieprawdziwości oświadczenia. Kwestionariusz, tj. Karta rejestracji bezrobotnego, zawiera pytanie, nie czy posiada wpis w ewidencji działalności gospodarczej, ale czy nie prowadzi już działalności gospodarczej. W sprawie zdaje się nie budzić wątpliwości fakt, że w dacie składania wniosku skarżący rzeczywiście nie prowadził działalności gospodarczej, to też pytany o to przez kwestionariusz odpowiedział o tyle twierdząco, że nie skreślił takiej rubryki. Skoro działalności nie prowadził, choć formalnie posiadał wpis, to oświadczył, iż jej nie prowadzi. Nie był pytany przez kwestionariusz czy posiada wpis do ewidencji. Z kwestionariusza dotyczącego rejestracji bezrobotnego wcale nie wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej ma być nie stanem rzeczywistym, a ściśle formalnym, tj. że chodzi o wpis do ewidencji, a nie o to czy działalność jest faktycznie prowadzona. Na tak postawione pytanie o status bezrobotnego, bez stosownych wyjaśnień przyjmującego oświadczenie, trudno zarzucić składającemu oświadczenie nieprawdziwość, skoro oświadczenie dotyczy stanu faktycznego, a nie formalnego. Z tych względów nie można było się zgodzić z oceną Wojewódzkiego Sądu i organów co do nienależności świadczenia, a uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).