III SA/Gd 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie przydziału lokalu socjalnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 134 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a.") - stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania przez J. C. i B. C. od pisma Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. (nr [...]) o odmowie przydzielenia lokalu socjalnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, poinformował J. C., B. C. oraz M. C., że - zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt [...]) - Gmina [...] została zobowiązana do wskazania i wynajęcia ww. osobom lokalu socjalnego. W wykonaniu tego zobowiązania w dniu 2 marca 2015 r. przedstawiono im ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w G. Zaproponowany lokal spełniał wymogi lokalu socjalnego. Nadto poinformowano, że w dniu 14 sierpnia 2015 r. wygasła ważność przedstawionej im oferty objęcia ww. lokalu socjalnego. W związku z tym wygasł obowiązek Gminy [...] do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w realizacji wyroku. J. C. i B. C. wnieśli "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11.07.2017 r. nr [...] o odmowie przydzielenia lokalu socjalnego" wskazując, że pismo to stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i służy od niej odwołanie, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. Mając powyższe na uwadze Kolegium przywołało art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) wskazując na to, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1), a na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (art. 1 ust. 2). W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji (art. 2). Kolegium wskazało, że z odwołania wynika, iż zgodnie z powyższym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia 31 stycznia 2012 r. J. C., B. C. oraz M. C. zostali zobowiązani do opróżnienia z rzeczy i opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., zaś Gmina [...] została zobowiązana do wskazania i wynajęcia wymienionym lokalu socjalnego. O uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego (bądź braku takiego uprawnienia) sąd orzeka w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu wobec osób, których nakaz dotyczy, na mocy art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Obowiązek gminy aktualizuje się z dniem uprawomocnienia się orzeczenia nakazującego opróżnienie lokalu i przyznającego eksmitowanemu uprawnienie do lokalu socjalnego. Gmina powinna złożyć ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Oferta zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie stanowi jednak decyzji administracyjnej. Sprawy najmu lokali, w tym lokalu socjalnego należą do spraw cywilnoprawnych, a nie spraw administracyjnych. Nie mają więc do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji Kolegium uznało, że ww. pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej (także "ułomnej" decyzji administracyjnej), a tym samym niemożliwe było złożenie od niego odwołania. B. C. i J. C. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1/ art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że nie służy im środek zaskarżenia; 2/ art. 107 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, ze pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. nie stanowi decyzji. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że pismem z dnia 2 marca 2015 r. (odebranym w maju 2015 r.) Prezydent Miasta złożył propozycję objęcia lokalu socjalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w G. Lokal ten, o powierzchni 26,30 m2 składał się z: pokoju o powierzchni 14,48 m2, pokoju o powierzchni 6,22 m2, kuchni o powierzchni 2,26 m2, przedpokoju o powierzchni 1,95 m2, WC o powierzchni 1,03 m2. Zdaniem skarżących lokal ten nie odpowiadał warunkom określonym w przepisach wymienionych wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż J. C. cierpi na schizofrenię i został zaliczony przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (jest niezdolny do pracy), a w związku z tym wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także stałego korzystania z systemu środowiskowego wsparcia. Zatem zamieszkanie trzech osób w lokalu mieszkalnym o takich warunkach było w zasadzie niemożliwe. J. C. miałby trudności korzystania z WC o takiej powierzchni, miałby uniemożliwione utrzymanie podstawowych zasad higieny, przy braku łazienki bądź pomieszczenia będącego jej namiastką, a także powierzchnia pokoi uniemożliwiałaby prawidłowe korzystanie z tego lokalu. W związku z tym skarżący pismem z dnia 23 lipca 2015 r., przed upływem terminu zakreślonego w ofercie, zgłosili zastrzeżenia do tej oferty, podając stosowne wyjaśnienia. W odpowiedzi na to Prezydent Miasta pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r., nie ustosunkował się do zastrzeżeń; oświadczył natomiast, że w dniu 14 sierpnia 2015 r. wygasła ważność oferty przedstawionej w piśmie z dnia 2 marca 2015 r., a zatem wygasł też obowiązek zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, powołując się przy tym na art. 66 § 1 k.c. Zdaniem skarżących organ winien był rozważyć, czy w świetle art. 66 § 1 k.c., ich odpowiedź jest odmową zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, czy też propozycją jej zawarcia, ale na innych warunkach. Nadto powinien rozważyć, czy ich stanowisko, niezależnie od warunków ustawowych dotyczących lokali socjalnych, nie znajduje uzasadnienia w zasadach współżycia społecznego, a zatem czy przyjęcie oferty i zawarcie umowy w takiej sytuacji nie naruszy art. 58 § 2 k.c., co powodowało by jej nieważność. Utrzymywali zatem, że Gmina Miasta [...] nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z treści cytowanego wyżej wyroku. Dodali też, że postępowanie egzekucyjne prowadzi komornik sądowy, który zwrócił się do ośrodka pomocy społecznej o wskazanie noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, celem zapewnienia skarżącym noclegów w takiej instytucji. Wskazali, że pismem z dnia 18 kwietnia 2017r. zwrócili się do Prezydenta Miasta o ponowne rozpoznanie sprawy i złożenie oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ponieważ komornik przysłał do wiadomości pismo zawiadamiające o terminie emisji wyznaczonej na dzień 6 czerwca 2017 r. oraz o skierowaniu pism o wyznaczenie im noclegowni, dla każdego ze skarżących osobno, pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. uzupełnili swój wniosek o pisma, które otrzymali od komornika. Dnia 28 kwietnia 2017 r. otrzymali odpowiedź Prezydenta Miasta podtrzymującą dotychczasowe stanowisko i z uwagi na to, że jest ono niesłuszne i krzywdzące, w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r. skarżący ponownie zwrócili się o uwzględnienie ich wniosku. W odpowiedzi z dnia 11 lipca 2017 r. Prezydent Miasta powołał się na to, że otrzymali ofertę, z której nie skorzystali. W ocenie skarżących pismo to jest decyzją administracyjną, gdyż zawiera prawie wszystkie elementy wymienione w at. 104 § 1 i 2 k.p.a. Powołując się przy tym na wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. - który stwierdzał, że gdy decyzja nie zawiera wszystkich składników, to jest decyzją ułomną, a zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej, nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidzianej w tym przepisie, gdyż za decyzję danego organu należy także uznać pismo organu właściwego do rozstrzygania w danej sprawie) zawierające co najmniej oznaczenia organu, adresata aktu, rozstrzygającego o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika – skarżący wskazali, że warunki te spełnia pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. Z tego powodu zakwestionowali zaskarżone postanowienie, w którym Kolegium uznało, że obowiązek przyznania lokalu socjalnego przy orzeczonej eksmisji zajmowanego dotychczas lokalu nie leży w sferze prawa administracyjnego, tylko w sferze prawa cywilnego. W ich ocenie jednak – jak wskazali - czym innym jest zaoferowanie przez gminę lokalu socjalnego, a czym innym natomiast jest uprawnienie do lokalu odpowiadającego warunkom umożliwiającym zamieszkanie, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań (tak jak w tym przypadku, uwzględnienia stanów zdrowotnych, wymogów związanych z możliwością wypełnienia podstawowych funkcji życiowych, itp.). W ocenie skarżących zaoferowany lokal nie spełniał podstawowych warunków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2018 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. dotyczącego odmowy przydzielenia lokalu socjalnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższej normy wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Obie wskazane w tym przepisie przesłanki są odrębnymi przesłankami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpoznanie odwołania. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526409). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wniesienie odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, jak również w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie jest przewidziany w tej sytuacji administracyjny tok instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), dotyczące lokali socjalnych, wyraźnie stanowią, iż przydzielenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do otrzymania takiego lokalu następuje w drodze umowy cywilnoprawnej – umowy najmu. Przyznanie lokalu socjalnego następuje więc w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, nie zaś w formie władczego aktu organu administracji publicznej przybierającego postać decyzji administracyjnej. Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez osobę uprawnioną do otrzymania takiego lokalu, swojego interesu prawnego w zakresie realizacji obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego w administracyjnym toku instancji. Wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umowy najmu lokalu socjalnego, jak również spory związane z uprawnieniami do lokalu socjalnego, powinny są bowiem rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Jak wynika z przekazanych akt sprawy oraz treści przedmiotowego pisma Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r., uczynionego przez skarżących przedmiotem zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w G. orzekł m.in. o uprawnieniu J. C., M. C. i B. C. do lokalu socjalnego z jednoczesnym nakazaniem wstrzymania nakazu opuszczenia przez ww. osoby budynku przy ul. [...] nr [...] w G. do czasu złożenia przez Gminę Miasta oferty najmu lokalu socjalnego. Jak wynika z tego pisma Gmina, w wykonaniu tego zobowiązania w dniu 2 marca 2015 r., przedstawiła ww. osobom ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w G., której skarżący nie przyjęli twierdząc, że zaoferowany lokal nie spełniał wymogów lokalu socjalnego. Przedstawiona przez Gminę oferta objęcia ww. lokalu socjalnego straciła ważność w dniu 14 sierpnia 2015 r., a w związku z tym – jak wyjaśnił organ - wygasł obowiązek Gminy [...] do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w realizacji wyroku. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na to, że przedmiotem żądania skarżących były kwestie dotyczące przedstawienia przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, które – jak słusznie wskazało Kolegium – należą do spraw cywilnoprawnych, a nie spraw administracyjnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a w konsekwencji podlegających kontroli w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 lipca 2017 r. – wbrew stanowisku skarżących - nie mogło być traktowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie było możliwości odwołania się od zawartego w nim stanowiska organu gminy do organu administracji II instancji. Pismo to w istocie stanowiło jedynie informację Gminy wyjaśniającą skarżącym sytuację prawno-faktyczną związaną z wydaniem przez Sąd Rejonowy w G. wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt [...]) i konsekwencje zaistniałe po jego wydaniu, jednakże nie nosiło jakichkolwiek znamion władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw lub obowiązków skarżących, a jednocześnie też nie dotyczyło sprawy o charakterze administracyjnym. W konsekwencji należy więc przyjąć, że nie można kwalifikować zaskarżonego odwołaniem przedmiotowego pisma jako jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, dokonanego w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przeciwnie, ze względu na jego treść należy uznać, że miało ono charakter czynności materialno-technicznej o wyłącznie informacyjnym walorze, dotyczącej w istocie cywilno-, a nie administracyjnoprawnej materii. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi są niezasadne i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.