III SA/Gd 205/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie WSA Alina Dominiak (spr.), WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 24 lutego 2010 r. Starosta działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 kpa, orzekł o utracie przez A. O. statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 lutego 2010 r. na okres 3 miesięcy. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że w wyznaczonym terminie A. O. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz nie powiadomił w terminie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, co musiało skutkować utratą przez niego statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy. A. O. w odwołaniu od powyższej decyzji poddał w wątpliwość upływ 7 dniowego terminu do usprawiedliwienia swojej nieobecności oraz podniósł, że złożone przez niego dnia 22 lutego 2010 r. pismo pozostało bez odzewu. Wyjaśnił, że jego nieobecność była uzasadniona chorobą. Domyśla się, że oczekiwano od niego zwolnienia lekarskiego, nie mógł go jednak przedstawić, bowiem go nie posiada. W ustawie nie znalazł nic, co obligowałoby go do przedstawienia takiego dokumentu. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 stycznia 2010 r. wydano skarżącemu skierowanie do pracy w biurze Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym na stanowisku pracownika biurowego. Termin rozliczenia ze skierowania przedłużono ostatecznie do dnia 15 lutego 2010 r., co skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem na karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Mimo to nie rozliczył się ze skierowania do pracy w drodze stawiennictwa w Urzędzie Pracy do dnia 15 lutego 2010 r. oraz nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W tej sytuacji z uwagi na treść art. 33 ust. 4 pkt 4 oraz art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i i instytucjach rynku pracy starosta miał obowiązek pozbawić skarżącego statusu bezrobotnego na okres trzech miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Dodatkowo organ wskazał, że art. 80 ust. 2 w/w ustawy nakłada na bezrobotnych obowiązek przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach, zaś nieprzedstawienie zaświadczenia w określonej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego. Art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa stanowi, że dowodami stwierdzającymi czasową niezdolność do pracy z powodu choroby są zaświadczenia lekarskie, o których mowa w art. 55 , zaś art. 55 ust. 1 przywołanej ustawy określa, że takie zaświadczenie lekarskie wystawiane jest na odpowiednim druku. Jest to formularz ZUS ZLA, co wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich (...). Organ wskazał, że odwołujący się nie przedstawił zaświadczenia na wymaganym druku ZUS ZLA, poświadczającego niezdolność strony do pracy w dniu 15 lutego 2010 r. z powodu choroby. Postępowanie ma charakter dowodowy, wobec czego nie jest wystarczające przekonanie strony, oparte na dokładnej znajomości swojego schorzenia, że przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Takie przekonanie, oparte na dowodach, musi mieć organ zatrudnienia. Tylko lekarz jest kompetentny do stwierdzenia stanu zdrowia i niezdolności do pracy z tego powodu, bowiem nie każda choroba powoduje taką niezdolność. Organ uznał, że strona musiała być świadoma istnienia opisanego wymogu, bowiem wcześniejszy okres niezdolności do pracy (od 28 stycznia 2010 r. do 2 lutego 2010 r.) usprawiedliwiła prawidłowo - dostarczając zaświadczenia lekarskie na druku ZUS ZLA. Organ wyjaśnił, że nie neguje, iż strona powiadomiła Urząd Pracy o przyczynie niezdolności we właściwym terminie, lecz jego zdaniem wskazana w powiadomieniu przyczyna niezdolności do pracy nie była uzasadniona. A. O. powinien, pomimo niemożności skontaktowania się z wyznaczonym pracodawcą, stawić się w Urzędzie Pracy i rozliczyć z otrzymanego wcześniej skierowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody skarżący A. O. podniósł przede wszystkim, że wymóg przedstawienia zwolnienia na wskazanym przez organy druku nie odnosi się do bezrobotnych nie pobierających żadnych świadczeń, bowiem przepis prawa zawierający ten wymóg zawarty został w rozdziale 15 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zatytułowanym "Świadczenia dla bezrobotnych", stąd organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty spawy, bądź na podstawie § 2 cytowanego przepisu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego sprawa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego stanu zdrowia skarżącego mogła zakończyć się inaczej. Lekarz neurolog , z którym skarżący w miarę potrzeby się konsultuje mógłby sporządzić stosowne zaświadczenie o stanie jego zdrowia. Dodał, że gdyby w dniu 15 lutego 2010 r. mógł złożyć wizytę lekarzowi, stawiłby się także w PUP, ale tego dnia było to fizycznie niemożliwe. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarżący swe niestawiennictwo usprawiedliwia złym stanem zdrowia, na potwierdzenie czego przedłożył jedynie wynik badania tomografii komputerowej kręgosłupa z dnia 31.10.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie był sporny. Skarżący, który otrzymał skierowanie do pracy w biurze komornika sądowego został zobowiązany do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w celu rozliczenia się ze skierowania najpierw do dnia 28 stycznia 2010 r., a następnie termin ten przedłużano do dnia 10 lutego 2010 r. i do 15 lutego 2010 r. W dniu 15 lutego 2010 r. skarżący nie stawił się w Urzędzie Pracy , a w dniu 22 lutego 2010 r. złożył pismo, w którym wskazał m.in. na to, że od kilku dni objawy choroby kręgosłupa nasiliły się. Dołączył wynik badania tomografii komputerowej kręgosłupa z dnia 31.10.2007 r. Organ stoi na stanowisku, że skarżący nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa, zaś skarżący ma na ten temat zdanie odmienne oraz uważa, że organ w przypadku wątpliwości powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z kolei, w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Zatem, aby zaistniały podstawy do pozbawienia statusu bezrobotnego osoby bezrobotnej z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, dana osoba musi nie stawić się w PUP w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji – nie powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, przy czym obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 245/07 -Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sprawy dotyczące statusu osoby bezrobotnej należą do kategorii spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których zgodnie z treścią art. 1 k.p.a. zastosowanie mają przepisy tego kodeksu. Organy winny zatem każdorazowo oceniać konkretną sprawę, z uwzględnieniem jej zindywidualizowanego stanu faktycznego. Z argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie sposób się zgodzić w pełni. Organ ten stanął na stanowisku , że skarżący powinien przedstawić zwolnienie lekarskie na formularzu ZUS ZLA, o czym stanowi art. 80 ustawy, tj. że powinien przedstawić zaświadczenie lekarskie wystawione według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.). Błędny jest, w ocenie Sądu, pogląd organu odwoławczego, iż niestawiennictwo bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy, zobowiązanego do takiego stawiennictwa w sytuacjach określonych art. 33 ust. 3 ustawy, może uzasadniać – w przypadku choroby - jedynie zwolnienie lekarskie wystawione na druku ZUS ZLA. Przywoływana przez organ regulacja zawarta w art. 80 ustawy, zawierająca wymóg przedstawiania przez bezrobotnego zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach ( czyli właśnie na druku ZUS ZLA) znajduje się w rozdziale 15 ustawy "Świadczenia dla bezrobotnych". Regulacja art. 33 ust. 4 ustawy nie nakazuje stosowania się do zasad określonych w art. 80 ust. 2 ustawy, stanowi jedynie, że bezrobotny powinien powiadomić o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, jednak co do zasady są to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego. Ostateczną treść zwrotu "uzasadniona przyczyna" musi ustalać organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W sprawie niniejszej organ doszedł do wniosku, że samo przekonanie skarżącego, iż stan jego zdrowia nie pozwalał na stawiennictwo w Powiatowym Urzędzie Pracy jest niewystarczające do obiektywnego uznania, że była to uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że to lekarz jest kompetentny do stwierdzenia stanu zdrowia, bowiem nie każda choroba powoduje niezdolność do pracy. Takie stanowisko organu jest, w ocenie Sądu, zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem skarżący co prawda wskazał w piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. na poważne schorzenie kręgosłupa, które często uniemożliwia mu dłuższe chodzenie lub stanie oraz na to, że od kilku dni objawy choroby nasiliły się, zaś na dowód istnienia schorzenia przedłożył wynik badania tomografii komputerowej kręgosłupa z dnia 31 października 2007 r., lecz ani z treści tego pisma, ani z treści przedłożonego wyniku badania z 2007 r. nie wynika, by skarżący w wyznaczonym przez powiatowy urząd pracy terminie, tj. w dniu 15 lutego 2010 r. nie mógł w tymże urzędzie się stawić. Skarżący nie przedłożył żadnego zaświadczenia lekarskiego (nie będącego zwolnieniem wystawionym na druku ZUS ZLA) świadczącego w tym, że stan jego zdrowia w dniu 15 lutego 2010 r. uniemożliwiał mu stawiennictwo w urzędzie pracy. Nie jest takim zaświadczeniem wynik badania z dnia 31 października 2007 r. Skarżący przed dniem 15 lutego 2010 r. przedłożył w PUP zwolnienie lekarskie na druku ZUS- ZLA - za okres 28 stycznia - 2 lutego 2010 r. i to zwolnienie lekarskie obejmowało dzień 28 stycznia 2010 r., na który wyznaczono skarżącemu termin rozliczenia się z tego samego skierowania do pracy. Tak więc nie bez przyczyny organ stoi na stanowisku, że skarżący miał świadomość konieczności przedłożenia dokumentu pochodzącego od lekarza dla uznania, że choroba, wskazana jako przyczyna niestawiennictwa w PUP, jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w przypadku złego samopoczucia możliwe jest skorzystanie nie tylko z pomocy lekarskiej w przychodni czy innym miejscu, w którym przyjmuje lekarz, ale też skorzystanie z takiej pomocy np. w formie wizyty domowej. Pomocy takiej nie musi też udzielać lekarz zajmujący się na co dzień leczeniem konkretnej osoby. O zaświadczenie lekarskie, z którego wynikałby stan zdrowia w dniu 15 lutego 2010 r. skarżący powinien zadbać czy to w dniu 15 lutego 2010 r. mając świadomość konieczności rozliczenia się ze skierowania do pracy w urzędzie pracy w tym dniu, czy to po tej dacie, z uwagi na konieczność powiadomienia urzędu pracy o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego , wyrażony w niniejszej sprawie, że samo przekonanie strony o istnieniu uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy takiej uzasadnionej przyczyny nie czyni. Podkreślenia - zdaniem Sądu - wymaga ponadto fakt, że z treści pisma skarżącego z dnia 22 lutego 2010 r. nie wynika w istocie, że pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiało mu w ogóle stawiennictwo w urzędzie pracy, a jedynie - że taką wizytę utrudniało. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że choć organ odwoławczy naruszył prawo materialne powołując się na przepisy prawa, z których wywodził obowiązek skarżącego do przedłożenia zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. nie można uznać za zasadny. Organ w sprawie niniejszej, z uwagi na twierdzenie skarżącego o pogorszeniu się stanu jego zdrowia nie mógł, z uwagi na specyfikę wskazanej przyczyny niestawiennictwa, z własnej inicjatywy zebrać dowodów w tym zakresie, a w terminie określonym przepisami prawa, tj. w terminie do 7 dni po wyznaczonym dniu stawiennictwa w urzędzie pracy skarżący nie przedłożył żadnego (nie tylko na druku ZUS ZLA) zaświadczenia lekarskiego, z którego można byłoby wysnuć wniosek, że stawiennictwo skarżącego w wyznaczonym dniu w PUP było niemożliwe. Co najmniej za niezręczne należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "postępowanie administracyjne nie jest oparte na zasadzie zaufania organu administracji publicznej do strony", jednak to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tak więc mimo zasadności części zarzutów skargi Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uprawniający do ich uchylenia, bowiem w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa czy to materialnego czy procesowego uchybienia te muszą mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.