III SA/Gd 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 8 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie nagród pieniężnych dla jubilatów za długoletnie pożycie małżeńskie oraz gratyfikacji w formie upominków za jubileusz 100-lecia urodzin i dla rodziców lub opiekunów prawnych pierwszego noworodka urodzonego w danym roku kalendarzowym oddala skargę. W dniu 29 sierpnia 2012 r., Rada Miasta S. G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyznawania nagród pieniężnych dla jubilatów za długoletnie pożycie małżeńskie oraz gratyfikacji w formie upominków za jubileusz 100-lecia urodzin i dla rodziców lub opiekunów prawnych pierwszego noworodka urodzonego w danym roku kalendarzowym. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono nagrody pieniężne dla par małżeńskich, zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej S. G. które obchodzą jubileusz długoletniego pożycia małżeńskiego: 50-lecie, 60-lecie, 65-lecie oraz kolejne jubileusze, w wysokości 1/3 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w danym kwartale, w którym nastąpi realizacja nagrody. Z kolei w § 2 ustalono gratyfikację w formie upominków o wartości do 1000 zł dla osób, które osiągnęły 100 lat życia oraz dla rodziców lub opiekunów prawnych pierwszego noworodka urodzonego w danym roku kalendarzowym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 października 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych upoważniających Radę Miasta do podjęcia przedmiotowej uchwały, a zatem podjęta została ona z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała ta ma cechy aktu prawa miejscowego, gdyż ma ona charakter normatywny, a zawarte w niej normy prawne przyznające określone uprawnienia w postaci nagród i gratyfikacji dla mieszkańców gminy w sytuacji zaistnienia określonych w ustawie zdarzeń, są abstrakcyjne i generalne. Nie wyczerpują się one bowiem przez jednokrotne zastosowanie, nie mają więc charakteru konkretnego. Nie mają też charakteru norm indywidualnych, albowiem adresaci uchwały określeni zostali w sposób generalny. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Powyższy przepis wymaga zatem istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego. Organ wyjaśnił, że ogólny charakter art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala wywieść z niego upoważnienia do działania Rady Miasta w przedmiotowym zakresie. Norma ta nie stanowi podstawy do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze wiążącym, w szczególności aktów prawa miejscowego. Ponadto w ocenie organu nadzoru cel, na który mają zostać przeznaczone środki publiczne określone w uchwale Rady Miasta nie mieści się w zakresie zadań własnych gminy. Zarówno z podstawy prawnej uchwały jak i z jej uzasadnienia wynika, że Rada Miasta w S. G. uznała, że przyznanie nagród wskazanych w uchwale stanowi wydatek przeznaczony na realizację zadania jakim jest polityka prorodzinna. Wojewoda [...] wskazał, że jakkolwiek brak jest w przepisach prawa definicji polityki prorodzinnej, to powszechnie przyjmuje się, że polityka prorodzinna polega na podejmowaniu przez państwo (samorząd terytorialny) działań w celu stworzenia odpowiednich warunków życia dla rodziny i obejmuje np. stosowanie ulg podatkowych, płacowych dodatków i zasiłków dla osób utrzymujących rodziny i dzieci, stosowanie preferencji kredytowych dla młodych małżeństw, zapewnianie mniej zamożnym rodzinom mieszkań w budownictwie publicznym, zapewnienie bezpłatnej opieki zdrowotnej dla matek i dzieci, preferencje w uzyskaniu pracy oraz jej ochronę dla pracujących matek. W przepisie art. 7 ust. 1 pkt 16 jako jedno z zadań w ramach polityki prorodzinnej wskazano zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Zdaniem organu nadzoru przyznawanie nagród jubileuszowych nie mieści się w wyżej wskazanym zadaniu gminy. Ponadto organ podniósł, że wydatkowanie środków publicznych w sytuacji, gdy zachodzi brak szczegółowego upoważnienia ustawowego dla podjęcia takiego działania jest niedopuszczalne również w świetle unormowań wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem jak wyżej wskazano cel wskazany w uchwale, na który mają być przeznaczone środki publiczne nie mieści się w zakresie zadań gminy. W ocenie Wojewody [...] Rada Miasta w S. G.podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej, istotnie naruszając art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak również art. 7 Konstytucji RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miejska S. G. domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzucając mu naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 16, art. 40 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, - art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, - art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, - art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przyznanie dla zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej S. G. par małżeńskich obchodzących jubileusz długoletniego pożycia małżeńskiego nagród pieniężnych a dla osób, które osiągnęły 100 lat życia i rodziców lub opiekunów prawnych pierwszego noworodka urodzonego w danym roku kalendarzowym gratyfikacji w formie upominków o wartości 1.000 zł, jest naruszeniem prawa, wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym podczas, gdy : - podstawą prawną upoważniającą Radę Miasta do podjęcia przedmiotowej uchwały są przepisy wskazane w podstawie prawnej podjętej uchwały, - uchwała nie została podjęta z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy państwowej w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa, -przedmiotowa uchwała nie ma cech aktu prawa miejscowego, - art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwala wywieść z niego upoważnienie do działania Rady Miasta w przedmiotowym zakresie, - cel, na który mają zostać przeznaczone środki publiczne określone w uchwale Rady Miasta mieści się w zakresie zadań własnych gminy- polityki prorodzinnej. Wydatkowanie środków publicznych na cel objęty uchwałą jest dopuszczalne w świetle unormowań wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, gdyż zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu skargi zarzucono Wojewodzie, że uchwała nie narusza wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów, tj. art. 7 ust. 1 pkt 16 , art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 94 Konstytucji, jak również wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP zasad praworządności i legalności oraz art. 216 ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bowiem wydatek na cele objęte uchwałą przeznaczony jest na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 6 i 7 ust. 1 pkt 16 tej ustawy. Zadanie to jest zaś zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego – gminy. Tego rodzaju zadanie zmierza do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty, jaką z mocy prawa tworzą mieszkańcy. Zdaniem Gminy żaden z ww. przepisów nie wyklucza uznania wydatku gminy na cele objęte uchwałą za wydatek na cele związane z zadaniem własnym gminy. W ocenie skarżącej rozstrzygniecie nadzorcze narusza art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej" wskazując, iż organy gminy są suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania komunalnych zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w ocenie skarżącej narusza również art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ograniczając prawo gminy do działania w granicach prawa w zakresie spraw związanych z polityką prorodzinną. Zdaniem Gminy uchwała nie ma cech prawa miejscowego. W województwie [...] jak i w całym kraju były i są podejmowane różne uchwały dotyczące nagród nie tylko dla jubilatów, tak jak w kwestionowanej uchwale, ale np. dla uczniów osiągających najlepsze wyniki w nauce. W stosunku do tych uchwał nie stwierdzono nieważności. Nie stwierdza się również nieważności uchwał, w których przyznawane są gratyfikacje w formie upominków o wartości określonej w uchwale, chociaż ich cel i przedmiot jest taki sam, z tą tylko różnicą, że wskazane w uchwałach osoby otrzymują zamiast kwoty pieniężnej upominki o wskazanej w uchwale wartości. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej gminy, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]narusza także art. 40 ust. 1 u.s.g., Przyjmując argumentację Wojewody Gmina byłaby pozbawiona jako osoba prawna do przyznania nagrody w jakiejkolwiek dziedzinie swojego działania np. w sporcie czy w edukacji gminnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, bowiem zawarte w niej normy mają charakter normatywny i abstrakcyjny oraz zawierają tzw. novum normatywne, ponieważ przyznają określone uprawnienia w postaci nagród dla mieszkańców gminy wypłacanych w sytuacji zaistnienia określonego w uchwale zdarzenia. Uchwała ta jest zatem skierowana do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a jej adresat został wskazany w sposób generalny. Jednocześnie po stronie Prezydenta Miasta rodzi obowiązek zachowania się zgodnie z jej postanowieniami, co oznacza obowiązek wypłaty nagród w określonej wysokości. Zdaniem organu nadzoru nie jest dopuszczalne wydatkowanie środków publicznych, gdy brak jest szczegółowego upoważnienia ustawowego dla podjęcia takiego działania. Zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy nie oznacza bowiem dowolności w pobieraniu dochodów i dysponowania nimi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Funkcją sądów administracyjnych jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej - art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej jako u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, zaś orzekanie w tym zakresie należy do kompetencji organu nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu. Rzeczą o zasadniczym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczeniu jest stwierdzenie, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu przepisów art. 40 ust. 1-3 u.s.g. Akty te stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, określają adresata w sposób generalny i potencjalny na danym terenie i jest nim każdy, kto znajdzie się w prawem przewidzianej sytuacji, a tym samym jako taki może podlegać oddziaływaniu aktu prawa miejscowego. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego określony jest w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. red. P. Chmielnicki. Warszawa 2007. str. 388-389). Nie budzi żadnych wątpliwości, że podważona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała zawiera przepisy, których cechy odpowiadają powyższej charakterystyce. Przepisy te czynią swymi adresatami generalnie określony krąg osób, które mogą wypełnić wskazane w nich przesłanki – a zatem: osoby, które osiągnęły 100 lat życia, rodziców lub opiekunów prawnych pierwszego noworodka urodzonego w danym roku kalendarzowym, a także osoby, które pozostają w związku małżeńskim przez oznaczoną liczbę lat. Każdy mieszkaniec Gminy S.G., który spełni określone w uchwale przesłanki nabywa, zgodnie z dyspozycją zawartą w jej przepisach, konkretne uprawnienia. Zatem uchwała ta stanowi typowy przykład konstrukcji prawa miejscowego. Powyższa konstatacja nakłada na sąd administracyjny badający zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązek kontroli, czy spełnione zostały warunki prawidłowego stanowienia prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Także art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Ustęp 2 tego samego artykułu przyznaje organom gminy prawo stanowienia prawa miejscowego na podstawie ustawy samorządowej jedynie w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z mocy art. 40 ust. 3 u.s.g. rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego – jednakże jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. W obowiązującym systemie prawnym nie ma upoważnienia ustawowego, które przyznawałoby organom gminy stanowienie aktu prawa miejscowego o treści wynikającej z uchwały. Takiej podstawy prawnej nie mogą zwłaszcza stanowić przepisy powołane w uchwale, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g. W art. 18 ust. 1 przewidziano, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wprowadzone domniemanie kompetencji na rzecz gminy stanowi jednak jedynie rozdzielenie kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy, nie jest natomiast wymaganą przez prawo wyraźną podstawą prawną do wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego, także w zakresie zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g.. Jak słusznie wskazuje się w literaturze art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela (zatem także i w formie stanowienia prawa miejscowego). Niezbędne jest w tym celu szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych (op.cit. str. 110). Nie zawierają upoważnienia do uchwalenia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały także i przepisy art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g., skoro uchwała ta nie dotyczy materii nimi objętej. A zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych upoważniających Radę Miasta S. G. do podjęcia uchwały nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012r. Podjęta ona została, jak słusznie wskazał organ nadzorczy z naruszeniem wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. W kontekście powyższych rozważań argumenty skarżącej Gminy dotyczące źródeł i sposobu finansowania świadczeń wynikających z uchwały są pozbawione prawnego znaczenia. Także powoływany przez stronę skarżącą wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 września 2011r. w sprawie I SA/Gd 808/11 zapadł w okolicznościach prawnych i faktycznych całkowicie odmiennych od występujących w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli była bowiem w tej sprawie uchwała rady gminy zmieniająca budżet gminy. Upoważnienie ustawowe do podjęcia tego rodzaju uchwały jest zawarte w art. 51 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.). Argumentacja dotycząca zasad tworzenia prawa miejscowego, kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, nie ma zatem żadnego związku z sytuacją faktyczną i prawną występującą w sprawie I SA/Gd 808/11. Skoro zatem uchwała Rada Miasta S. G. z dnia 29 sierpnia 2012r., Nr [...] podjęta została z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające jej nieważność, uznać należy za znajdujące oparcie w art. 91 u.s.g. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.