III SA/Gd 213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 20 listopada 2009r. Prezydent Miasta przyznał K. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem M. C. na okres od 1 listopada 2009r. do 31 października 2010r., w miesięcznej kwocie 520 zł. Do organu dnia 17 stycznia 2011r. wpłynęła kserokopia decyzji z dnia 6 grudnia 2010r. nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., potwierdzająca przyznanie stronie prawa do emerytury z dniem 28.10.2010r. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2011r. Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, 3-5, art. 20 ust. 1-3, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-3, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1-2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję z dnia 20 listopada 2009r. nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, na okres od dnia 28.10.2010r. do dnia 31.10.2010r. na M. C.; odmówił na okres od dnia 28.10.2010r. do dnia 31.10.2010r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem M. C.; odmówił na okres od dnia 28.10.2010r. do dnia 31.10.2010r. prawa do składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z przyznaniem stronie emerytury od dnia 28 października 2010 r., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem na okres od 28 października 2010 r. do dnia 31 października 2010r. nie przysługiwało. W następstwie wniesionego przez K. C. odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2014r. sygn. akt [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 3 pkt 22, art. 14, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołując się do przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenia pielęgnacyjne. Zatem chodzi o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. Oznacza to, że do świadczenia nie jest uprawniona osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale ma inne źródło utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Wyłączenie zawarte w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy ogranicza dostępność uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w tym przepisie. Natomiast K. C. od dnia 28 października 2010 r. została przyznana emerytura. Zatem z chwilą uzyskania uprawnienia do emerytury strona utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uznał wypłacone świadczenia za nienależnie pobrane, które należy zwrócić. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji uprawniony był do podjęcia zaskarżonej decyzji, a okoliczności wskazane przez odwołującą nie mogły mieć wpływu na zmianę tej decyzji. K. C. skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o jej uchylenie podnosząc, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zarzuciła też opieszałość Kolegium w rozpoznaniu sprawy. Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy odnosi się do osoby, której wyłącznym źródłem utrzymania jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. W ustawie nie ma słowa "wyłącznym". Zdaniem skarżącej ona jako emerytka może pracować, a w sytuacji rezygnacji z pracy należy jej się świadczenie pielęgnacyjne. Zwróciła też uwagę na zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, których Kolegium nie uwzględniło. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena zasadności zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium było zobowiązane do oceny sprawy w zakresie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących w dniu podjęcia przez organ I instancji decyzji. Zatem w takim też brzmieniu należało ocenić przepis art. 17 ust. 5 ustawy. W obecnym stanie ustalenie prawa do emerytury wyklucza pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Skarżącej przyznano prawo do świadczeń rodzinnych decyzją z dnia 20 listopada 2009 r. na okres od 1 listopada 2009 r. do dnia 31 października 2010 r. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Ustawa ta weszła w życie – zgodnie z jej art. 5 - z dniem 1 stycznia 2012 r., obowiązywała zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy. W tej sytuacji w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. , nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Decyzja Prezydenta Miasta dnia 14 kwietnia 2011 r. uchylająca decyzję z dnia 20 listopada 2009 r., w części przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką na dzieckiem, na okres od dnia 28 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. i odmawiającej przyznania na ww. okres świadczenia wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne, została wydana m.in. w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które również powołało się w postawie prawnej i uzasadnieniu decyzji na ww. przepis. Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W tym miejscu konieczne jest wskazanie ( za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 291/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), że "przepisy art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kreują dwie drogi, prowadzące do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, związane z dwoma różnymi rodzajami przesłanek wydania na podstawie art. 32 ustawy decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W ramach pierwszej drogi, decyzja o której mowa w art. 32 ustawy, wydawana jest na skutek stwierdzenia, mającej wpływ na prawo do świadczeń, zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny lub na skutek nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie (w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). Mimo, że występują tu w istocie dwie różne przesłanki, mają one tę cechę wspólną, że zachodzą już w trakcie pobierania świadczenia i w pewnym sensie są niezależne od celowych działań beneficjentów, nakierowanych bezpośrednio na zmianę tych okoliczności. Mogą jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której realizacja przyznanego świadczenia może okazać się powstaniem świadczenia nienależnego. W ramach drogi drugiej, określonej w postaci drugiego składnika wyrażonej w art. 32 ustawy podstawy wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję, przyznającą świadczenia rodzinne, polegającego na stwierdzeniu, że "osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne", wskazana tam przesłanka występuje samodzielnie i jest niezależna od innych czynników. Jej samodzielność wynika także z charakteru zwrotu, wskazującego na alternatywę rozłączną, wywołaną spójnikiem "albo". Droga ta (...) obejmuje wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z powodu wystąpienia przesłanki świadczenia pobranego nienależnie z przyczyn innych niż podniesione poprzednio, w tym także tych, które mogą być związane z błędnymi lub nieprawdziwymi danymi określającymi sytuację rodzinną lub dochodową". Wskazuje się przy tym, że w pierwszym przypadku może nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ze skutkiem ex nunc ( na przyszłość ), zaś uchylenie takiej decyzji ze skutkiem ex tunc ( z mocą wsteczną ) może nastąpić wyłącznie w sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine, tj. wówczas, gdy spełnione są przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Organ, uchylając decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r. decyzję z dnia 20 listopada 2009 r. uznał, że powinna być ona uchylona nie z powodu zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej czy też nabycia prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie przez członka rodziny w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale z powodu nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych. Z uwagi jednak na brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy nienależnie pobrane świadczenia rodzinne to tylko takie świadczenia, które wyczerpują przesłanki tego przepisu. Nie można wobec tego dokonać uchylenia czy zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo bez przesądzenia, że pobrane świadczenia zostały pobrane nienależnie. Tak więc jedynie ustalenie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2011 r. musiało być uwarunkowane stwierdzeniem, że pobrane przez skarżącą świadczenia pobrane zostały nienależnie, czyli ustaleniem wystąpienia przesłanek przewidzianych przepisem art. 30 ust. 2 ustawy. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji, organy w ogóle nie rozważyły czy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie można bowiem za wystarczające uznać jednie przywołania treści art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy i stwierdzenia, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, bez dokonania oceny, czy spełnione są przesłanki, o których mowa w ww. przepisie. Zauważyć należy, że wykładni przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 ustawy. Stanowi on, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Wynika z powyższego, że w przypadku, gdy strona nie wykonuje ww. obowiązku – pod warunkiem że została o nim prawidłowo pouczona – istnieje podstawa do uznania, że doszło do pobrania nienależnego świadczenia. W niniejszej sprawie skarżącej przyznano emeryturę od dnia 28 października 2010r. ( decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2010r., nr [...]), o czym skarżąca poinformowała organ przesyłając kserokopię decyzji (pismo z dnia 13 stycznia 2011 r.). Uwzględniając powyższe oba orzekające w sprawie organy skupiły się wyłącznie na fakcie przyznania skarżącej emerytury, nie odniosły się zaś w ogóle do kwestii daty wydania decyzji przyznającej emeryturę i możliwości powiadomienia o niej organu. Tymczasem, jak wynika z powyższego, skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Z kolei z przyczyn oczywistych – decyzja o przyznaniu emerytury została wydana w dniu 6 grudnia 2010 r. – skarżąca nie mogła poinformować organu o jej przyznaniu w czasie, gdy pobierała świadczenie rodzinne. W takim stanie rzeczy organy orzekające w sprawie wadliwie uznały, że skarżącą w okresie od dnia 28 października 2010 r. do dnia 31 października 2010 r. nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Takie działanie organów stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i miało ono wpływ na wynik sprawy. Z kolei, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie podziela wyrażonego w niej stanowiska, że osoba pobierająca emeryturę może jednocześnie otrzymywać świadczenie rodzinne. Przedstawione przez organy stanowisko w tej kwestii jest prawidłowe. Należy bowiem wskazać, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury ( art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy). Natomiast pozostałe zarzuty skargi nie mają związku z istotą sprawy, a także wpływu na jej wynik. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną.