III SA/Gd 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starzy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 18 sierpnia 2016 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z uzasadnień do decyzji wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: W. S. został w trybie administracyjnym skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kategorii B i C na mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 24 lipca 2015 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 czerwca 2016 r. nr [...]. Ponieważ kierowca nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, Prezydent Miasta G. w dniu 18 sierpnia 2016 r. wydał decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnienia kategorii B i C, wynikających z prawa jazdy nr [...] nr druku [...] wydanego w dniu 11 lipca 2006 r., do czasu ustania przyczyny cofnięcia. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2012, poz. 1137 ze zm.) Organ pouczył stronę, że przywrócenie cofniętego uprawniania nastąpi po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w ramach kategorii B i C. W złożonym odwołaniu W. S. wskazał, że organ naruszył art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a cyt. ustawy z uwagi na zbyt wczesne cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Strona podkreśliła, że skoro przepisy nie wyznaczają w jakim terminie należy poddać się egzaminowi i organy nie są uprawnione do wyznaczenia takiego terminu, należy przyjmować, że sprawdzeniu kwalifikacji poddać się należy w rozsądnym terminie, który wyznacza całokształt okoliczności danej sprawy. Odwołujący się podkreślił, że decyzja o skierowaniu na egzamin stała się ostateczna dopiero w dniu 1 czerwca 2016 r. i w jego ocenie w sierpniu 2016 r. nie upłynął jeszcze czas uzasadniający cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Organ nie uzasadnił do kiedy w jego ocenie należało poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Nie ustalił również, czy dla strony nie istniały ku temu żadne przeszkody. Stało się tak na skutek nieuzasadnionego pozbawienia strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, przez co w sprawie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 i 2 Kpa. W odwołaniu podniesione zostały ponadto zarzuty naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w chwili wydania zaskarżonej decyzji należało przyjmować, że strona nie dopuściła się wykroczeń drogowych popełnionych w okresie od 16 czerwca 2013 r. do 12 czerwca 2014 r., z uwagi na ich zatarcie. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji w ocenie strony doszło do niedopuszczalnego dwukrotnego ukarania za ten sam czyn. Skoro bowiem wykroczenia uległy zatarciu, strona nie powinna ponosić w związku z ich wcześniejszym popełnieniem żadnych negatywnych konsekwencji karnoprawnych, ani też sankcji o charakterze administracyjnym. Decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że W. S. do tej pory tj., do stycznia 2017 r. nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Został zaś na nie skierowany już na mocy decyzji organu I instancji z lipca 2015 r., zawierającej pouczenie o obowiązku niezwłocznego przystąpienia do egzaminu. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stało się ostateczne w związku z wydaniem decyzji SKO z dnia 1 czerwca 2016 r., potwierdzającej zasadność skierowania strony na egzamin kontrolny. Decyzja ta podlegała wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna tj. 9 czerwca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego od dnia 9 czerwca 2016 r. do dnia 18 sierpnia 2016 r. strona miała wystarczająco dużo czasu, aby podać się egzaminowi. Skoro zaś nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, to Prezydent Miasta G. był obowiązany na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a tej ustawy, cofnąć stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w ww. zakresie. Kolegium wyjaśniło, że brak terminu w decyzji kierującej na egzamin nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym terminem w tym zakresie. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania terminu w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że w tej mierze powinny być stosowane ogólne unormowania w zakresie wykonalności decyzji ostatecznych. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania (art. 10 kpa) nie jest przesłanką wystarczającą do uchylenia decyzji, ponieważ niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast jakichkolwiek okoliczności do wyjaśnienia. Na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy w szczególności bez wpływu pozostaję przyczyny niepoddania się egzaminowi przez stronę. Organ wskazał końcowo, że podnoszona przez stronę okoliczność zatarcia skazania za czyny stanowiące naruszenie przepisów ruchu drogowego – już po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy – nie ma wpływu na możliwość orzekania w tym przedmiocie przez właściwy organ administracji. Podniesione przez stronę w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 46 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 2 Konstytucji RP zostały tym samym uznane za nieuzasadnione. Pismem z dnia 12 lutego 2017 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. S. oświadczył, że w całości zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] W piśmie nie zawarto uzasadnienia. Nie przedstawiono też zarzutów. W przedłożonym na rozprawie piśmie z dnia 14 września 2017 r. pełnomocnik W. S. uzupełnił skargę, precyzując zarzuty stawiane wydanym w sprawie rozstrzygnięciom. Zarzuty te objęły: - zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie niezwłocznym właściwym dla przymiotów osobistych skarżącego związanych z przebytą w okresie od 9 czerwca 2016 r. do 18 czerwca 2016 r. chorobą. - zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak wykazania przez organ, że w zakresie zbadania materiału dowodowego skarżący powinien być traktowany jako osoba niekarana. Wobec zatarcia skazania za wykroczenia Komendant Policji i Prezydent Miasta G. powinien w ocenie strony poczynić własne ustalenia, co do popełnionych wykroczeń, a nie opierać się na ustaleniach wyroków w sprawach o wykroczenia - zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o ruchu drogowym, poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku. Faktycznie bowiem skarżący deklarował poddanie się badaniu, ale w terminie wydłużonym z uwagi na jego sytuację osobistą. Okoliczności dotyczące indywidualnej sytuacji życiowej nie zostały jednak zbadane i uwzględnione przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 18 sierpnia 2016 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w niniejszej sprawie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (lit. a), a także na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (lit. b). Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym wymaga zatem ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał. W okolicznościach niniejszej sprawy, Prezydent Miasta G. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 6 lutego 2015 r., decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. orzekł o skierowaniu W. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W treści decyzji pouczono skarżącego, że do egzaminu kontrolnego należy przystąpić w terminie niezwłocznym. W. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, nie zostało ono jednak uwzględnione przez organ. Decyzją z dnia 1 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny. Ostateczna decyzja o skierowaniu na egzamin kontrolny nie została zakwestionowana przez W. S. w drodze skargi do sądu administracyjnego. Kolegium zasadnie wskazało, że do decyzji kierującej skarżącego na egzamin kontrolny, tak jak do każdej innej decyzji administracyjnej, nakładającej na adresata obowiązek o charakterze (czy to pieniężnym, czy też niepieniężnym) miały – i musiały mieć zastosowanie - ogólne zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 130 § 1 i 2 Kpa ustanawia w tym zakresie dwie zasady - zasadę niewykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania oraz zasadę suspensywności odwołania. Skutkiem wniesienia odwołania w terminie jest wstrzymanie wykonania decyzji z mocy prawa. Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia ma służyć bowiem temu, by wnoszony środek wywarł zamierzony skutek i nie było potrzeby dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych lub podejmowania czynności zmierzających do usunięcia następstw funkcjonowania rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Zakaz wykonywania decyzji obowiązuje przez cały 14-dniowy okres do wniesienia odwołania, a w razie wniesienia odwołania w terminie, następuje przedłużenie obowiązywania zakazu wykonywania decyzji (przedłużenie stanu niewywoływania przez decyzję skutków prawnych) aż do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie do momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna. Doręczenie decyzji Kolegium, ostatecznie rozstrzygającej o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny nastąpiło w dniu 9 czerwca 2016 r. Otrzymując decyzję skarżący winien zatem niezwłocznie poddać się egzaminowi kontrolnemu. Sąd podziela w pełni stanowisko organów, że okres 10 tygodni (od 9 czerwca do 18 sierpnia 2016 r.) był wystarczająco długi, aby uznać, że skarżący nie poddał się egzaminowi w trybie niezwłocznym, do czego był zobowiązany od 2015 r. W takiej sytuacji spełnione zostały podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wydanie tej decyzji nie nastąpiło - jak zarzuca skarżący - ani przedwcześnie, ani bez przeprowadzenia koniecznych ustaleń faktycznych. Skarżący zasadnie wskazuje, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o ruchu drogowym, który był podstawą wydania decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie przewiduje terminu sprawdzenia kwalifikacji, oraz nie przyznaje organowi administracyjnemu uprawnienia do decydowania, w jakim terminie dana osoba jest zobowiązana poddać się egzaminowi. Nie może to jednak stanowić argumentu, że adresat decyzji może ją wykonać w dowolnym terminie tj. w takim, jaki on sam uzna za stosowny i dla niego najdogodniejszy. Jak wskazano wyżej, decyzja o skierowaniu na badania podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna, a jej adresat jest zobowiązany od tego momentu do jej niezwłocznego wykonania. W przedmiotowej sprawie decyzja o poddaniu się egzaminowi stała się ostateczna z dniem 9 czerwca 2016 r. W. S. nie poddał się egzaminowi. Nie podjął również żadnych działań zmierzających do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji np. poprzez zarejestrowanie się w ośrodku egzaminacyjnym. Nie może przy tym ujść uwadze, że obowiązek poddania się egzaminowi nie został przez skarżącego wykonany do chwili obecnej, tj. przez blisko 16 miesięcy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień z powodu nie poddania się egzaminowi, organy nie miały obowiązku ustalania z urzędu, z jakich względów skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, ani tym bardziej, czy były to względy usprawiedliwione. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjął jakiekolwiek działania mające na celu poinformowanie organów, że chce poddać się egzaminowi, ale z przyczyn od niego niezależnych będzie to możliwe w terminie późniejszym. Wskazanie, że powodem dla którego W. S. nie poddał się egzaminowi była choroba przebyta przez niego w okresie od dnia 9 czerwca 2016 r. do dnia 18 sierpnia 2016 r. zostało podniesione przez pełnomocnika strony dopiero w dniu rozprawy przed Sądem tj. 14 września 2017 r. Okoliczność ta tj., że skarżący był chory i że choroba ta trwała dokładnie od dnia, w którym decyzja o skierowaniu na egzamin stała się wykonalna i z drugiej strony dokładnie do dnia wydania przez organ I instancji decyzji o cofnięciu uprawnień, nigdy nie była podniesiona przez stronę w toku postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący nie wskazał na nią w złożonym odwołaniu, gdzie wskazał zgoła inne okoliczności tj. brak uwzględnienia przez organ, że w czasie od czerwca 2016 r. do sierpnia 2016 r. trwał sezon urlopowy, a odpowiednie przygotowanie się do egzaminu zawsze wymaga czasu. Stojąc na stanowisku, że organ powinien zbadać z urzędu, czy W. S. mógł się faktycznie stawić na egzamin i czy miał czas się do niego dobrze przygotować, skarżący zapomina, że decyzja, na mocy której został skierowany na egzamin nie dotyczyła jego uprawnień, lecz obowiązku oraz, że obowiązek ten został na niego nałożony w związku z popełnieniem wielu wykroczeń drogowych. Przede wszystkim zaś powinien być wykonany przez skarżącego niezwłocznie po doręczeniu decyzji Kolegium w przedmiocie skierowania na egzamin. Decyzja o cofnięciu uprawnień ma jednocześnie za zadanie zmobilizować stronę do wykonania obowiązku w postaci złożenia egzaminu. Nie jest bowiem wynikiem niezdania egzaminu, ale wynikiem tego, że strona nie daje możliwości oficjalnego sprawdzenia posiadanych przez nią kwalifikacji do kierowania pojazdami. Jeżeli istotnie po stronie skarżącego istniały jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające niezwłoczne przystąpienie do egzaminu po dniu 9 czerwca 2016 r. to poinformowanie o nich organu było rzeczą zobowiązanego. Wstrzymanie się z wydaniem decyzji przez niedługi okres czasu byłoby w tym wypadku tylko wyrazem dobrej woli organu. Przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień skarżący takich okoliczności jednak nie zgłaszał. Podane w późniejszym terminie przyczyny nieprzystąpienia do egzaminu pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z tych względów jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że podane przez skarżącego okoliczności są ze sobą sprzeczne. Twierdzenia te są również mało wiarygodne z tego względu, że pomimo, iż w sierpniu 2016 r. skarżący powrócił do zdrowia i pomimo, że sezon urlopowy 2016 r. już się zakończył, skarżący w dalszym ciągu nie podjął działań zmierzających do poddania się egzaminowi. Postawa skarżącego jest całkowicie bierna. Jednocześnie, dla jej usprawiedliwienia, skarżący wskazuje na brak działań organów w ustaleniu, czy był on faktycznie zdolny do poddania się egzaminowi. Wskazuje zatem na rodzaj działań, których organy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie musiały i nie mogły podejmować. Stanowiłoby to bowiem wykroczenie poza ramy prawne wynikające z przepisów art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do ww. przepisów, po ustaleniu, że decyzja o skierowaniu na badania kontrolne stała się ostateczna, a skarżący niezwłocznie jej nie wykonał, spełnione zostały bowiem wszystkie przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Odnosząc się do zarzutu strony, że organ powinien poczynić własne ustalenia co do tego czy skarżący dopuścił się wykroczeń z zakresu postępowania dowodowego. Sąd podkreśla, że przedmiotem postępowania w przedmiotowej sprawie nie jest decyzja o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, lecz decyzja wydana w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawie przez organy został przedstawiony powyżej. Sąd uznał za zasadne wskazać skarżącemu, że zarzuty te nie mogły by być skutecznie podniesione również w postępowaniu dotyczącym skierowania na egzamin kontrolny. Organy administracji nie są bowiem uprawnione do wkraczania w kompetencje organów Policji, które stwierdzają naruszenie przez daną osobę w określonym czasie i miejscu przepisów ruchu drogowego. Organ wydający decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących popełnienia wykroczeń, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji od organów Policji. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, obejmuje bowiem także sytuację skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenia kwalifikacji na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w którym informuje on organ administracji o przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (lit. b) cyt. ustawy. Skarżący pomimo zaś tego, że decyzja w przedmiocie skierowania go na egzamin stała się ostateczna, w postępowaniu sądowym, dotyczącym zgodności z prawem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, nadal kwestionuje możliwość uznania przez organy, że zawarte we wniosku Komendanta Policji dane o przekroczeniu przez skarżącego liczby 24 punktów karnych były wiarygodne. Jak wyjaśniono wyżej zarzuty te nie mogą być skutecznie podniesione przez stronę, ani w postępowaniu administracyjnym dotyczącym skierowania na egzamin, ani w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień, ani tym bardziej w będących ich następstwem ewentualnych postępowaniach sądowoadministracyjnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. S. jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.